公共政策的含义和本质
一、公共政策的界定
政策是人们熟知的概念。人们在日常生活中，经常会从报刊、电台、电视等媒体中看到或听到这样那样的政策，而每个人的活动和生活无一不受到政策的影响。但熟知不等于真知，到底什么是政策，即使是古今中外的学者文人也是见仁见智、莫衷一是。
我国古代就有“政”和“策”两字，但它们是分开使用的。
“政”乃政治、政事、政权、政务；“策”乃策略、策划。在英文当中，最初也没有“政策”这个词，只有“政治”（politic），随着近代资本主义国家和政党的出现，从政治中逐步演变出“政策”（policy），指的是政府、政党等组织为完成特定目标对所要采取的行动的一种表达方式。日本人在汉唐时期大规模吸收中国文化，引进包括“政”和“策”在内的大量汉字，明治维新后，开始更多地受到西方文化的影响，他们在接触到“policy”一词后，把日文中的汉字“政”和“策”两字的含义合在一起，将policy翻译成“政策”，以指政府、政党在政治上所采取的方针、策略以及推行的手段。
近现代以来，政策的概念已经泛化使用了，不仅指政府的治政方针、策略和手段，同时也包括企业、社团等赢利或非赢利组织的方针策略。不过企业等赢利组织的政策是围绕着企业的经济目标确定的，是广义上的私人政策。政府的政策是面向整个社会，为了实现社会发展目标而制定的，处理的是公共事务。我们把政府政策称之为公共政策，就是为了区别于企业政策一类的私人政策。
何为公共政策？为了界定这个问题，给公共政策下一个明确而又相对准确的定义，我们有必要分析一下政策科学形成以来的主要观点。
1.国外几种提法
“现代行政学之父”伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）认为：公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。这个定义带有明显的“政治——行政二分法”特征，且缩小了公共政策的范围和制定主体。公共政策不仅包括法律法规，还包括政府的计划、指示、决议，甚至政府领袖的某些特定意图和表征符号也会起到公共政策的功能。
政策科学的创立者哈罗德·拉斯维尔（Harald D.Lasswell）和亚伯拉罕·卡普兰（A.Kaplan）认为：公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。这个定义既包含了公共政策的工具理性，又注意到了公共政策的价值理性，应该说极有见地。但宽泛地把公共政策等同于计划则是不可取的。计划可以是政策，但政策并不天然就是计划。并且将政策等同于计划，会把公共政策和私人政策相混淆。
托马斯·戴伊（Tomas R.Dye）认为：凡是政府决定做或者不做某件事的行为就是公共政策。这一定义不仅看到了政府的“为”，又注意到了政府的“不为”，“不为”和“为”都是公共问题的重要解决之道。但是，公共政策主要指政府的行为结果而非行为本身，把公共政策看成是一种政府行为并不完全贴切。
罗伯特·艾思顿（Robert Eyestone）的定义则最为宽泛。他认为：从广义上讲，公共政策就是政府机构与其周围环境之间的关系。确实，公共政策就是政府系统与其生存环境之间的互动，公共政策体现了政府及其环境的双重诉求。因此，艾思顿的观点是比较深刻的。但是，政策只是政府处理自身与和环境关系的一种选择，显得太空泛。
后行为主义政治学家戴维·伊斯顿（David Easton）认为公共政策是对全社会的价值做有权威的分配。这个观点指出了公共政策的价值分配功能，因而颇受学界的青睐。但是，这一定义本身存在四个问题：什么是价值？公共政策分配什么样的价值？公共政策仅止于对价值的分配吗？这种价值的分配一定是二者必具其一的或选吗？戴维·伊斯顿对这些问题都语焉不详，使得这个定义很难准确把握。
2.中国学者的观点
中国是一个政策大国，但中国的政策科学研究起步较晚，中国的学者在借鉴西方学者的各种公共政策定义的基础上，结合中国的国情和历史传统，从各个角度提出了有关公共政策的各种定义。这里择其要者转述如下：
孙光：政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程。
刘斌：政策是政党或其他社会政治集团为实现一定时期的任务而规定的政治行为。
王福生：政策可以解释为，人们为实现某一目标而确定的行为准则和谋略，简言之，政策就是治党治国的规则和方略。
林德金：（狭义的）政策是管理部门为了使社会或社会中的一个区域向正确的方向发展而提出的法令、措施、条例、计划、方案、规划或项目。
张金马：党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。
陈振明：政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行动准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。
林水波、张世贤（台湾）：公共政策是指政府选择作为或不作为的行为。这类似于戴伊的政策定义。
伍启元（台湾）：公共政策是政府所采取对公私行动的指引。
3.本文观点
由此可见，各家定义都从某个侧面揭示了政策的内涵及本质，都有可取之处。综合上述各家之说，我们认为，对公共政策下定义应满足以下几个要求：其一，应把公共政策和一般政策尤其是私人政策区分开来，突出“公共”性质。其二，公共政策不仅是政策主体的行为结果，同时是政策主体的行为过程。其三，公共政策的定义作为政策学的奠基石和学科起点应该内含学科的基本内容，整个政策学的框架应成为这个定义的逻辑展开。根据以上要求，公共政策是国家机关和政治团体为了实现某种政治目的，管理公共事务、配置公共资源和分配公共利益，而制定和实施公共行为准则的过程和结果。
二、公共政策的内涵
公共政策的内涵包括公共政策的主体、客体、目标取向、过程和结果表现形式。
首先，公共政策的主体就是公共政策的制定者和执行者。有些人把公共政策的主体局限于政府，这是片面的。公共政策要求的是处理社会公共事务，因此一切处理公共事务的社会机构都可以成为公共政策的主体。这里首推政府，同时还包括其他的国家权力机构，诸如立法机构（人大、议会等）、司法机构（法院、检察院等）。现代国家以政党制为重要特点，在我国执政党（共产党）在政策制定和执行中起着核心作用，其他的参政党和社会团体在政策制定和执行中也起着重要影响。因此，我们把公共政策主体界定为国家政权机关和以执政党为核心的政治团体。
其次，公共政策的客体是公共事务，包括社会问题、公共项目、公共资源、公共利益等。只有公共事务才能由公共政策来处理。与公共事务相对应的是私人事务。所谓私人事务，并不仅指个人，而是指成本和收益具有排他性，其利害关系人是特定的个人或较小的社群。在市场经济条件下，私人事务主要依靠市场的机制来解决。公共政策不应干涉私人事务、解决私人问题。当然，如果某一事务的成本和收益涉及到了整个社会，同时社会中每个成员都感受到这种利害相关性并因而产生了被剥夺感时，这种事务就由私人的转化成了公共问题（比如企业经营造成了环境污染）。与此相对，公共事务是指以整个社会作为利害关系人的事务。
这里的社会不仅指整个国家，也可以下指一个地区，上达整个人类。公共事务有以下突出特点：一是整体性。它关系到所有社会成员的利益，由所有社会成员作为一个整体提出。二是集中性。
它要由整个社会的代表，即国家权力机构统一组织、集中解决。
三是政治强制性。公共事务的处理总是依托政治权力、动用强制性的手段，即公共政策手段。简言之，公共事务就是不能通过市场来满足的社会需要、来处理的社会问题。
再次，公共政策的目标取向是政治。公共政策的政治目标取向就是要维持整个社会的稳定、促进整个社会的发展。这是公共政策的本质特征之一。尽管公共政策要处理的问题包括经济、政治、文化甚至社会生活，但一切政策主体在制定和推行公共政策时，其出发点和归宿总是政治目标和政治理想。
又次，公共政策是一个过程，即制定政策和实施政策的过程。
它是政策主体为实现某一特定时期的政治目标所进行的一系列政治行为，包括体察民意、确定政策议题、制定政策、建立组织、推行政策实施、进行政策监控、评估政策效果等环节。因此，公共政策的定义隐含着政策活动的全部环节和政策科学的全部内容。
最后，政策表现为行为准则和行为规范。它包括国家、政府和执政党正式颁布的法律、法规、方针、策略、部署、方法等，也体现在领导人的谋略、指示、讲话之中。作为行为准则，它规定对象应当做什么，不应当做什么，应当怎样做，不应当怎样做，哪些行为应被提倡，哪些行为应被禁止。作为国家意志的象征，政策规定一般具有强制性。
为了进一步把握政策的定义内涵，有必要分析一下政策与理论、制度、法律的关系。
1.政策与理论
政策是在一定的理论指导下制定的。没有理论根据的政策是一种盲目的轻举妄动。而离开现实的理论则流于空谈，不足为政策的基础。
理论是实践经验的总结，是现实世界客观规律在人的思维中的主观反映，它具有系统化、抽象化和概括性特征。就其功用来说，理论是一种行为指导原则，对人的行为起着总体规范作用。
政策是具体的，它要为特定时期的政治目标服务，针对具体的人，处理具体的问题。一方面，政策必须在一定的理论指导下制定和推行。另一方面，理论只有通过政策才能发挥对实践的指导作用。
政策是理论见之于实践的中间环节，是理论指导实践的桥梁。离开政策，任何理论都是书斋里的学问，发挥不了任何作用。
所以，正确的政策是理论与实践相结合的产物。我们党和国家在社会主义初级阶段的各项基本政策既是我党长期实践经验的科学总结，也是马克思主义基本理论与中国当代建设实践相结合的结晶。
当然，理论与政策界线并不总是十分明确的。有些理论，本身就可以作为政策。例如，马克思列宁主义就是社会主义国家在意识形态领域的基本政策；自治的社会主义曾是前南斯拉夫的基本政策；三民主义则是孙中山的治国方略等。而有些政策，由于其稳定性及对社会发展的推动作用，也会逐渐上升为理论。
2.政策与制度
政策与制度是两个相互交叉的概念，有些制度就是政策，有些政策就是制度。比如，我国的人事制度和人事政策、现代企业制度和企业政策、财经制度和财经政策等，这些概念都可以通用。
经济学家舒尔茨就把制度界定为行为规则。诺斯也认为，制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。
尽管制度和政策一样，也是一系列行为准则，但严格来讲，制度更根本、更长远、管辖更宽泛。政策必须在制度的框架内，以制度为平台来制定，尤其是基本的政治制度、经济制度。同时，具体政策又是制度的体现，对于现存制度的维护和创新起着极大的促进或阻碍作用。良好的政策会培养良性的制度资源，不良的政策会破坏长期存在的制度资源。
3.政策与法律
政策与法律都是国家利益和统治阶级意志的体现，都是普遍的行为规范，都以维护社会稳定促进社会发展为目的。所以，从政策内涵来说，政策和法律是同一的，公共政策包含法律。但在政策范围内，我们有必要对法律和我们通常所理解的政府政策的关系作一剖析。
