财政风险与现代经济
现代经济是一个到处充满风险的经济，也是一个风险不断分化分解的经济。财政作为现代经济社会中最重要的经济行为之一，它往往是社会经济风险的最后承担者。如何认识和化解财政风险，无论是保障经济正常运行还是应对经济社会危机都至关重要，也是政府最重要的经济政策工具。
在现代社会，金融、经济和政治乃至社会运行的风险都有归于政府财政集中负担的趋势，由此可能削弱财政政策的可持续性、政府的施政能力及公信力。在这种情况下，构建一个收集财政风险信息，进行分类、度量和评估，并充分研判这些风险，在此基础上采取措施，建立应急机制管理和控制财政风险已经成为政府财政管理的一项重要工作。
一、现代经济是风险经济
风险孕育着机会，现代经济是一个到处充满风险的经济。
个人、企业、政府，每一天都面临着各式各样的风险。对于一个投资证券市场的散户来说，面对价格的随机涨落，被套牢甚至血本无归的例子比比皆是；对于一个企业来说，面对需求不断变化的市场，一旦决策失误或者行动迟缓，就会在商业竞争中败下阵来，甚至破产倒闭；对于一个国家来说，通货膨胀或者通货紧缩、失业人口的骤增、银行出现的挤兑风潮都可能引发严重的后果，甚至是社会动荡。这些活生生的例子彰显了现代经济的风险无处不在。
现代社会的经济风险一般具有如下的特征：第一，各种各样的风险无处不在，无时不有，任何的经济实体都无法回避。
风险已经由一种偶发状态演化为一种全局性的普遍状态。现代交通体系的快速发展，已导致交通事故成为了生命的头号剥夺者；经济的快速成长与升级总是伴随着经济结构的调整以及工人的失业和企业的破产。第二，经济运行所产生的风险成为扰动经济社会的重要因素，1929年至1933年的经济大萧条使世界的社会生产力迅速倒退，大量的社会财富灰飞烟灭；1990年的日本金融危机直接导致了日本长达十多年的经济停滞，很多日本人直到今天还在承受着经济泡沫巅峰时期购入金融资产所遭受的财富缩水；1997年的东南亚金融危机直接遏制了亚洲新兴国家的经济增长；2008年爆发的美国次贷危机，所引发的金融动荡已经造成了近万亿美元的损失，并演变成全面的信贷紧缩，扰乱宏观经济，影响更广、更深。第三，风险积累的速度日益加快、传导性日益增强。全球经济通过产业链条紧密地联系在一起，随着产业分工的广化与深化，每一个环节所面对的不确定性都在增加，局部的风险积累的速度在加快，而且随着全球经济一体化，风险的传染性也大为增加，一个产业积累的风险可能很快传导到其他产业，一个地区积累的风险可能很快地传导到另一个地区，从一个国家传导到另一个国家。
二、财政风险及其分类
现实经济中许多难以进行有效控制的干扰因素都会导致政府收入减少或支出增加，使政府面临着大大小小的财政风险。财政风险主要指在财政运行过程中由于某些经济和社会因素的影响，使财政运行出现波动或混乱和危机的可能性。它集中表现为赤字和债务的膨胀，当这种膨胀超越一国公共资源的支付能力时，必然会导致一国政府财政的人不敷出、引发财政支付危机，进而引发一国经济、政治的全面危机和社会动荡。
（一）根据产生原因不同，财政风险分为自酿性财政风险和转嫁性财政风险
自酿性财政风险是由于财政工作和财政职能错置，致使财政职能的实现程度下降的可能性。自酿性财政风险是由于财政主体对财政工作背景和财政自身职能认识偏差造成的制度性缺陷和各财政主体主观失误或不匹配引发的风险。从风险酿造主体来说，所有财政运行环节都可能是产生财政风险的根源，包括国家权力机构，比如议会，作为有关财政法律的审查和通过者，其颁布的财政法律有可能违背社会经济发展规律，影响财政职能的实现；也包括国家各级行政机构，它们是国家预算的执行者，也是众多财政法规的颁布者，它们的财政行为也可能出现失误；也包括财政、税务管理机构，它们作为政府职能部门，它们是财政工作的具体实施者，它们对相关法律的理解程度、执行程度等，也会影响到财政应有职能的实现程度；也包括中国人民银行、海关、各事业单位、财政投资的使用单位等，因为多种原因它们的涉财行为有可能偏离财政职能的本质要求。从风险内容上看，自酿性财政风险由制度性财政风险、执行性财政风险和监督性财政风险组成。制度性财政风险是由于涉及财政分配的相关法律、规章制度等不符合财政职能本质要求而形成的风险，如税权划分、税制设计、税负分布等不合理引发的财政风险。执行性财政风险是财税部门和相关部门的具体工作偏离有关法律规章制度的要求而形成的风险，如税收征管纪律松弛造成减收、支出方式不合理造成增支、业务不熟练造成违反财政政策要求、部分涉财人员的道德风险给国家财政造成损失等。监督性财政风险是由于相关部门及人员监督不力，使引发财政风险的行为不能得到及时纠正而给国家财政造成的损失。
转嫁性财政风险是由于其他风险向财政风险的转移，致使财政职能难以正常实现的可能性。其风险的存在种类很多，包括自然性财政风险、社会性财政风险、金融性财政风险、非金融性企业财务引致的财政风险、经济周期引发的财政风险、社会保障风险等。转嫁性财政风险是财政部门难以控制的风险，财政部门不可能拒绝其他风险向财政风险的转移。
（二）根据政府收支行为，财政风险可分为收入风险和支出风险
财政收入风险指在财政收入过程中出现不利于财政职能实现的可能性。首先，财政收入总量和财政收入结构的不合理，会产生一系列妨碍财政职能实现的负面作用。财政收入总量的不合理，会影响总供求的平衡关系，妨碍社会经济动力机制最大化，阻碍经济发展，影响财政稳定。财政收入结构的不合理，会妨碍社会经济结构和国民经济结构的合理化，影响国民经济成长速度，不利于财政资源配置职能的发挥。其次，则政收入的频繁波动、财政收入的超速减少与增长、财政收入结构的不均衡，都会妨碍财政职能实现，累积财政风险；再次，不论财政活动的制度性收入波动，还是管理性收入波动，都可能成为财政职能实现的消极因素。
财政支出风险是指在财政支出过程中出现妨碍财政职能实现的可能性。财政支出总量过大，有可能将国民经济拖人需求膨胀、物价飞涨的境地；财政支出总量偏小，有可能降低财政对各项社会事业发展的资金保障程度，直接妨碍财政职能的实现。财政支出结构过分偏重于资本性支出，就会过分挤压消费支出，被动地提升国民储蓄率，进而引发社会性消费需求的不同，影响国民经济的可持续发展；反之，过高的消费支出，偏低的资本性支出，又会动摇经济长期发展的后劲，不利于社会经济的可持续发展。
（三）根据财政风险发生的领域不同，财政风险可分为自然性、社会性、经济性和政治性四类
自然性财政风险是由于自然原因给国家财政运行所造成的不确定性影响，主要是各种严重的自然灾害，如洪涝、干旱、地震、风沙等。主要体现在三方面：一是灾害发生时间的不确定。有的年份风调雨顺，有的年份灾害频繁，这是自然界的自然波动状态。二是灾害程度的不可预知性。有的灾害涉及较小范围，有的灾害影响全国甚至全球，人类社会对有些灾害可以实现一定程度的预测性和控制性，其危害可能较小，但大量灾害人们很难预测和控制，其造成的危害就比较大。三是自然灾害造成的损失向财政系统转化的方式和程度存在不确定性。
财政救灾程度受财政能力、灾害程度、企业和家庭承受能力等多方面因素的影响。
社会性财政风险是指由于某些社会不确定性因素所造成的国家财政运行的失灵和国家财政行为的失控。总体来说，社会性财政风险的表现形式多种多样，有社会稳定风险、社会安全风险、社会道德风险等等。面对越来越扁平化的世界（世界是平的，意味着在今天这样一个因信息技术而紧密、方便的互联世界中，全球市场、劳动力和产品都可以被整个世界共享，一切都有可能以最有效率和最低成本的方式实现。全球化无可阻挡，美国的工人、财务人员、工程师和程序员现在必须与远在中国和印度的那些同样优秀或同样差劲的劳动力竞争，他们中更有竞争力的将会胜出。参见，托马斯·弗里德曼（Thomas
LFriedman）着，何帆，肖莹莹，郝正非译：《世界是平的》，湖南科学技术出版社2006年版。）越来越开放的经济体系、越来越透明化的社会管理，世界各国社会经济的各个领域都在经历深刻变化，工业化、城市化加速所产生的社会流动，使国家财政的社会稳定器和减压阀的平衡功能空前强化，这必然加大了社会风险对国家财政运行的冲击程度。
经济性财政风险主要是因为经济运行的不稳定和不协调，给财政职能的正常履行所造成的困难和影响。经济运行的不确定对财政风险的影响主要体现在：第一，经济运行周期的不规律性。由于影响经济周期性运行的因素经常发生变化，包括社会技术因素、经济体制因素、运行机制因素、消费层次因素、社会环境因素等，常使得经济周期的长度和波动程度呈现不规律的变化，进而影响财政收支的相应不规律波动。第二，由于外部性产品在社会发展的不同地区和不同时点所造成的社会运行成本的差异，使得国家财政对外部性的矫正程度出现偏差；第三，面对复杂多变的国际形势，各国政府承担的经济调整责任也在随时不断变化，经济调整的及时性和滞后性往往制约着政策实施的方向性和力度。所有这些，都使经济风险转化为财政风险的程度和时滞期都难以控制。
政治性财政风险是因为社会各政治力量相互博弈，相互竞争所造成的一国政治生活不和谐，（“和谐”一词本身就体现了社会各种政治力量之间的相互沟通和相互博弈，“和”代表一人一口“禾”，意味着人人都有饭吃，也就是说各种社会团体都必须能争取到最基本的生存权利才能实现社会的“和”的状态；而“谐”代表人人“皆”有“说话”的权利，即在政治生活中都能够通过有效的渠道表达自身的利益诉求，体现在财政上就是财政预算的知情权、公共需求的表达权和对公共支出方向的话语权。由于财政预算体现是社会各成员的利益分配，因此也就成为各方关注之焦点。邢天添：《和谐社会与公共财政》，《广西财经学院学报》2007年第1期。）政权结构不合理，给国家财政的顺畅运行造成困难的可能性。政治是社会经济关系的集中体现，社会经济关系的不稳定会在不同程度上演化为政治性财政风险。
（四）根据财政的不同功能，财政风险可分为收入再分配财政风险、经济稳定性财政风险、社会稳定性财政风险
收入再分配财政职能是财政客观具有的矫正资源配置结构，促进经济结构优化的职能。由于社会广泛存在的产品外部性和人们消费的非理性行为，致使市场机制中的价格和竞争两大核心机制往往处于失灵状态，这就影响了通过市场机制配置资源的有效性，也就影响了社会群体通过“帕累托改进”达到全社会“帕累托最优”状态的自然演进进程，使得政府“看得见的手”的再调节成为必然。但同时一旦把资源配置的职能转交政府手中，面对产品外部性程度、商品和服务间纵横交错的关系、消费结构变化的日趋复杂等社会现实，财政分配也会出现由于工具配置不合理，力度不恰当而导致财政再分配职能难以正确发挥作用的可能性，最终酿成财政风险（
主要的风险酿制环节主要有三个：一是不同商品和服务的税负结构不合理；二是财政支出结构不合理，三是间接调节手段，比如贴息比例、价格补贴程度、财政投资比例、税收分配程度等的实施力度未能恰到好处。
）。
保证经济稳定与健康发展是财政所履行的协调社会总供求的均衡关系、相互协调发展、促进国民经济稳定发展的职能，包含充分就业、物价稳定、国际收支平衡等多重含义。凯恩斯早已论证了单靠市场机制不能自动保持经济运行总体协调的必然性，许多国家也利用财政政策对经济运行实施了宏观干预，取得了良好的效果。人们对经济周期性运行规律的认识未必深刻，对各种财政政策手段的作用过程、显效时滞等的把握未必准确，因此，无论是财政自身的“自动稳定器”，还是相机抉择的财政政策，都未必能够适时、适度地烫平经济波动。在我们对经济波动的方向和趋势判断有误时，甚至可能与客观要求背道而驰，导致严重的财政风险。
社会稳定职能是财政客观聚合各类人群、维持社会秩序、保持社会稳定的能力。理论分析和各国的实践都证实，市场机制决定的收入分配结构必然出现两极分化的“马太效应”。（马太效应（Matthew
Effect），是指好的愈好，坏的愈坏，多的愈多，少的愈少的一种现象。名字来自于《圣经·马太福音》中的一则寓言。在《圣经·新约》的“马太福音”第二十五章中有这么说道：“凡有的，还要加给他叫他多余；没有的，连他所有的也要夺过来。”）但是事实上人们在收入分配的确切差距、差距过大的确切数值、缓解差距的方式选择、公平和效率的综合权衡等方面都存在很大差异，政策制定完全有可能出现偏差，调控力度也未必到位，难以将收入分配的差距控制在社会可容忍的范围内，危及社会稳定。
1968年，美国科学史研究者罗伯特·莫顿（ RobertK·Merton）归纳“马太效应”为：任何个体、群体或地区，一旦在某一个方面（如金钱、名誉、地位等）获得成功和进步，就会产生一种积累优势，就会有更多的机会取得更大的成功和进步。此术语后为经济学界所借用，反映贫者愈贫，富者愈富，赢家通吃的经济学中收入分配不公的现象。
（五）根据风险主体不同，财政风险分为中央财政风险和地方财政风险
