财政风险平准基金概述
现实中，在财政风险真正发生的时候，所呈现出来的并不是一种清晰的、明确的、在特定领域发生的非系统性特征，而是一种全局性、整体性的爆发的系统性特征。为了应对这种情况的发生，我们就必须未雨绸缪地运用系统集成的高度，从战略布局的高度预先审视并应对未来财政系统性风险，如何有效建立财政风险平准基金制度，阻断财政风险的系统性触发成为政府开展应对财政风险的逻辑起点。
在具体论述财政风险平准基金之前，预先对财政风险平准基金的内涵、特点及其所发挥的作用，为具体的实践活动提供理论上的指导和方向上的导引。
一、财政风险平准基金
财政风险平准基金与一般的投资基金、风险基金等不同，是为了有效化解政府财政风险而形成的一种财政资金准备制度和政府性专项基金。意在通过一种制度化的资金准备，在财政风险发生系统性“多米诺”骨牌效应之前，主动、及时地利用财政准备金的注入，有效地阻断各类社会性风险转化财政风险的传播途径，借以化解财政风险的总爆发，甚至是社会动荡的发生。
由于财政风险平准基金从本质上说是一种政策性基金，其根本职责就是保持政府收支的稳定，防止因财政风险扩散而产生的社会动荡。因此，财政风险平准基金便具备了如下几个特点：l.不以盈利为目的。财政风险平准基金从性质上说是一种“压箱底”的“备荒保命钱”，所以该基金运转的一个核心原则就是稳健性，也就是说必须要把任何可以影响该基金价值的风险性因素都尽量排斥在外，从而保证基金安全性。2.基金的保值增值。一方面，就财政资金而言，安全的标准是以安全边界作为划分的，而确保基金价值处于安全边界以内本身就体现了资金保值的概念；另一方面，一切资金都随着时间的推移自然地存在一种增值的内在属性，也就是我们常常提到的货币时间价值，因此在基金价值实现保值增值的基础上，利用该部分资金的内在增值属性，稳健的实现其增值，不仅可以大大地增加其安全边界，而且这种增值更可以在一定程度上弥补平准资金缺口。3.资产的多元配置。作为应对财政风险最后一道防线的财政风险平准基金，一旦面临市场必然波动，而波动又必然通过各种方式影响基金市值的客观存在，通过多元化的资产配置方案及早布局便成为其必须遵守的一个运作原则。因此，财政风险平准基金不妨借鉴国际储备制度的一些经验和做法，在全世界范围内多元化的配置各类安全性资产，以期通过其各自之间的“跷跷板”效应化解其风险。4.市场化运作。市场经济内在的价格机制、竞争机制和信息共享机制是不会因资本的性质而发生改变的，不论资本的属性是国家占有的还是私人占有，只要存在人类的物物交换行为，市场经济所内在发生作用的本质属性就不会消失。因此，财政风险平准基金的公有制属性与市场化运作原则并不是相互排斥的，合理并有限度的运用好市场不仅不会影响平准基金的公共属性，而且会有利于平准基金更好的运转和发展。
二、财政风险平准基金的功用
财政风险平准基金可以化解财政系统性风险、为市场经济保障护航和降低财政风险的破坏性。
（一）有助于化解财政系统性风险
人类社会进入工业革命之后，专业化分工程度的加深、社会分化的加剧，也促使了人类思维方式的割裂。分割思考却使我们把许多本是一个整体的系统，人为地分割成许多部分，并且把注意力过多的注重到每个部分当中，而忽视了对整体的思考，失去了对整体的一体感。（彼得·圣吉首先提出了系统思考的理论。）为避免片面思考方式的危害，当代科学的发展正从分析科学走向综合科学，世界的演化从趋同走向多样。理解世界的科学理论框架也从以平衡或均衡观念为核心的古典静态（几何学）理论，走向以非平衡观念为核心的现代演化（动力学）理论。这些变化发生在以计算机和遗传工程为主导的第四次工业革命，或称作第三次浪潮的时代。（陈平着：《文明分岔经济混沌和演化经济学》，经济科学出版社2000年版，第587～619页。）因此，面对社会风险的复杂性，面对经济风险研究的困难性，面对财政风险与社会风险、财政风险与经济风险之间相互作用、相互耦合的特征，将系统思考和整体研究的方法引入财政风险问题的研究，将会有利于从整体上把握财政风险的系统运行规律和系统地解决此类问题。
（二）有助于降低财政风险的破坏度
博弈论指出在所有其他人实现最优状态的情况下，当事人追求自身收益的最优化。制度的设计必须得到事件利益相关者的共赢，才能以最小的阻力实现自我发展和完善，才能具有生命力，才能平衡各个利益相关集团的利益，从根本上化解各类经济社会风险所触发‘的财政风险。由于财政风险平准基金是一种高屋建瓴的、具有战略眼光的、带有预判性质的制度设计，并从一开始就系统性的从整体角度考虑财政风险的应对问题，从所有利益相关者视角研究财政利益的分配和协调问题，因此，财政风险平准基金的导人必然会突破现有财政问题解决中出现的“零和博弈”现象，使所有财政利益相关者的利益整合在一起，实现财政风险应对政策设计的帕累托改进，只有在风险的衍生过程中，考虑了所有的财政利益参与人利益诉求，才能在财政风险真正发生时通过利益协调机制的发挥降低财政风险发生时的破坏性。
（三）有助于为社会多元复合转型保驾护航
财政风险平准基金的建立，就是意在以积极的心态和主动的行动认知和化解社会转型所带来的一系列经济、社会风险的影响，主动通过一种预先的制度设计阻隔各类风险向财政领域的传导，通过建立一种类似“防火墙”的机制建设，防患于未然。
进而解除公共财政的后顾之忧，使公共财政阳光普照，更好让社会弱势群体享受到公共服务均等供给，更好为环境保护提供资金支持，从而保证财政资金更好地、更为持续性地为社会多元复合转型保驾护航。
财政风险平准基金的设立与运行
由于财政风险平准基金的设立在中国是一项新生事物，因此，本部分打算从财政风险平准基金设立的原则、战略规划、流程设计、后评价等几个方面进行阐述。
一、财政风险平准基金的设立
为应对财政风险，中国的财政部门也应该相应的建立起财政风险平准（“平准”一词语出“均输平准”，是中国古代政府为调节市场物价，取得财政收入而采取的货物运销政策。）基金制度。这种制度不同于现行的“机动费”意义上财政准备金，而且为了应对本书前几章所论述的财政风险的一种专门的财政风险平抑基金。该基金的管理部门应隶属于国务院，平时授权由财政部管理，基金的筹集采取从上述财政风险源提取的方式，即在国有银行、社会保障、政府债务、国有企业、地方政府等部门的资金运作中划分相应的比例专门用于财政风险平准资金的筹集；基金的使用在财政性系统风险即将发生时，由国务院召开特别会议，及时探讨财政风险的诱因、传导、表现和程度，授权进行集中拨付，集中优势资金把钱“用到刀刃上”，阻断财政风险的系统性触发；在平时，推行市场化运作机制，对处于安全边界以内的财政风险平准资金采取多元化的资产配置，并进行封闭式管理，确保其资金安全，对于安全边界以外的资金头寸，可以适当的按照市场运作原则投资一些盈利性项目，以期实现基金的增值。在实际的路径选择上，可以先在一些经济条件较好，财政资金相对充裕，财政风险较为隐蔽的地方实行，待时机成熟后再逐步推开，并通过正式的立法程序予以规范，并在全国范围内实施。因此，在财政风险平准基金制度建设的过程中，财政风险平准基金的发展必然会产生多种不同的筹资和运作模式。有可能是单一的模式，也有可能是复合的模式。各地区可以根据本地的经济发展与社会传统，采取适应其自身经济社会发展的方式来推进财政风险平准基金制度建设。
二、财政风险平准基金的战略管理
近年来，随着全球化、信息化和知识经济时代的发展，特别是当代政府改革运动的大背景下，把战略管理在私营领域的成功运用逐步转化到公共领域，已经成为公共经济学、公共财政学和公共管理学等学科的一个新分支或新的研究途径。它的出现体现了传统的公共行政范式向公共管理范式转变的一个重要转变。作为一种新的管理途径或思维方式，战略管理日益受到了公共部门管理者的重视。鉴于财政风险平准基金是一项需要创新的新生制度，从一开始便本着创新的原则引入战略管理的思想，将可以为今后财政风险平准基金的建立指明方向。
具体而言，战略管理可以包括三大阶段，即战略设计、战略实施和战略评估。战略设计是指提出一个机构业务的主体任务，确认一个机构的外界机会和威胁，确定机构内部的强项和弱势，建立一个长远目标，形成可供选择的几种战略和选择可操作的战略方针。对于控制财政风险来讲，如何测度财政风险的量值？应对财政风险协调机制是什么？化解财政风险的手段有哪些？财政风险后评估体系如何？要达到这些目标的时间是怎么控制的，何时实现这些目标等。
战略实施要求一个机构制定相应的政策，激励雇员和有效调配资源，以保证建立的战略能够实施。战略实施包括制定出战略支撑文化，创造一个有效的机构组织，准备预算，开发和利用信息支持系统并调动每一位雇员参与战略实施的积极性。
战略评估就是评估战略规划，是在战略实施过程中不断修改，变化着的目标，因为外部和内部环境的因素通常是要改变的。评估工作包括，回顾和评估外部和内部的因素，作为战略方针选择的基础，判断战略实施的成绩和争取正确的行动解决实施过程中所出现的未曾预料的各种问题。评估的重要性从根本上讲是：成功的今天并不代表明天会继续成功，成功的背后同样会存在各种各样的问题。
利用平衡记分卡的原理，对于财政风险平准基金的战略规划，可以从财政风险源的判定、财政风险评估、财政风险平准基金内部管理和财政风险平准基金运行绩效四个方面人手。首先，在财政风险平准基金的规划、实施、评估以及变革的过程中实现管理因素和战略资源的相互协调，以保证整个财政风险平准基金战略规划的稳定与平衡。其中，准确判定财政风险源及其传导机制是应对财政风险的逻辑起点和前提条件，也是财政风险平准基金确立其战略目标的核心所在。其次，通过建立客观的财政风险评估体系，准确的判定财政风险可能性、影响范围和破坏程度，出台财政风险的应急方案，为决策层制定管理和应对财政风险的政策提供充分和客观的依据。再次，作为一项制度创新，其内部高效的管理不仅可以在日常的运转过程中提高资金的使用效率、提升基金的管理效能，而且也必然可以降低财政风险发生时的应对时间，加快相应速度，提升反应能力，从而尽可能降低财政风险发生时的破坏性。最后，在每次财政风险应对策略实施后，要对政策实施的实际效果进行后评价，这种绩效评估的目的就是在不断的实践中总结应对财政风险的经验教训，使得每一次的财政应对都有所改进。
综上所述，财政风险平准基金的战略规划正在判定、评估、管理和后评价这四个关键性因素所组成的相对封闭的、首尾相接的管理闭环中得以实现的。
三、财政风险平准基金流程设计
流程不仅包括做事先后顺序，还包括做事的内容。我们做任何事情都需要资源投入，都需要借助资源的效用，包括资金、信息、精力、人员、技术等等，因此对投入的资源也要善加管理，否则也难于成事。流程概念运用于公共领域，可以通过标准化的规章制度，有效地凝聚经验、提高工作效率、提升工作效果，最终提升公共管理的效率和提升公共服务的水平。
广义的流程管理（process
management），就是从战略出发、从满足公共需求出发、从业务出发，进行流程规划与建设，建立流程组织机构，明确流程管理责任，监控与评审流程运行绩效，适时进行流程变革。
鉴于设立财政风险平准基金的主要目的就是用来化解财政的系统性风险，基于上述的财政风险平准的战略规划，本书将财政风险平准基金的管理流程设计为体系，体现为一个环环相扣的科学流程。
基于上面的流程，完成财政风险平准基金的规范管理具体需要考虑以下几个方面：
第一，确立应对财政风险的领导决策机制和信息沟通机制。根据风险来源途径，组成管理专家和政府官员，统一领导，定期地根据实际经济社会现实确定不同财政风险来源渠道对财政风险总量的影响，合理的制定应对财政风险的预案，制定财政风险平准基金的使用管理办法，同时监控财政风险平准基金的实施、运营与管理。
第二，根据讨论结果，具体分析和分解财政风险范围和风险，根据财政风险专门管理机构所做出的财政风险评估报告，匡算财政风险平准基金总盘子大小，形成专门的报告上报给财政风险专门管理机构；建立“财政风险平准基金”的成本补偿制度。财政风险平准基金机构的日常事务由专职工作人员处理，可以聘请来自经济、财务、技术方面的专家组成专家委员会，负责具体财政风险项目的评审和重大课题研究，以体现效率和决策的科学性。
第三，规范与监管财政风险平准基金的使用，筹集来的财政风险平准基金只有规范的针对特定风险科学使用出去，才能发挥财政风险平准基金制度的职能与作用。在这里，如何界定财政风险和一般意义上的财政应急支出是问题的关键所在。在处理该问题时，把握住财政风险的系统性、传导性等特征是关键。同时，财政风险平准基金的使用必须与财政风险平准基金的筹集相分离，实行收支两条线管理。各经办机构必须依照财政风险平准基金征收筹集的有关规定，严格履行各自职责，不得随意挪用财政风险平准基金用于应对财政风险以外的其他用途。
