概念体系
本书的论述集中于政策制定，其中并没有涉及特定的问题，也没有提出具体的政策；但是，如果政策制定与政策的实质性内容完全分离，那可能使论述脱离现实、过于空洞。人类和社会的进程毕竟是在塑造其面貌的特定方式和具体背景中发展的。提出一种关于政策制定的“纯粹”理论是可能的和有益的，这也是拙作《公共政策制定的再审查》
一书的主要论题。但是，正如画一幅画和策划一场战争之间存在巨大差别那样，所涉及的领域和范围不同，政策制定也各不相同。
在给逆境中的政策制定研究划定界限时，已提供了一些详细说明。为了进一步探究对付逆境的政策内容及其形式，本章将考察一些应付逆境的政策原则。由于政策原则处在介于单独具体的政策内容与对逆境中政策制定过程的抽象论述两者之间的中间层次，因而它们有助于为后面论述政策制定的特点和必要条件提供一个背景，同时也探讨了一些应付逆境的重大实质性问题。此外，政策原则还可作为一座方便的桥梁，连接前面关于逆境的特点以及政策制定对逆境所作反应的考察和后面对几种较理想的政策制定模型体系的构想。
要为逆境中的政策制定确立政策原则，有必要明确地区别政策和政策制定的若干方面。这并不是一件轻而易举的事，因为正如反复说明的那样，政策制定是发展着的社会现实中的一个存在部分，它本身是由许多彼此重叠、相互作用的方面所组成。即使那些已经发展的概念不言而喻是有意义的，但如果将它们硬套在变动不定的现实上面也有歪曲的危险。尽管如此，一些已部分明确的概念仍是目前的探索分析所必需的工具。
在此，为了全书的论述，我提出了一个最小的概念体系，其中包括下列概念：
宏观政策：针对处理某一领域的问题时需要把握的内容发布概括性指示的一种综合的实质性政策。例如，再工业化和遏制分别就是国内和国际领域的宏观政策。这一概念与安全政策领域内的“宏观战略”概念相类似（法国人安德烈·博弗尔提出的“总体战略”概念与之略有不同）。
政策原则：关于政策的实质性特征的综合规则；它不是针对特定问题领域的内容，而是针对各项政策的横断面。
例如，革新的程度、渐进主义与综合思想的混合、对待风险的态度、能动主义还是消极主义等，这些都属于本章后面将进一步提出的政策原则。（也可使用政策战略这个概念。）元政策：论述有关政策的制定，即政策制定过程系统的过程、机构、输入信息、基础等的政策。例如，一项要求在政策制定中利用社会实验的决定便是元政策。
政策范式：这是一个更加广泛的概念，它涉及所有主要的潜在假设、原则、宏观政策、价值论、操作法以及政策与政策制定的类似要素，特别是当这些被认为是不言而喻的知识而默然接受时。
政策正统：不仅作为一种客观事实予以接受，而且带有依恋、信赖乃至半神圣化的感情看待的政策范式。与宏观政策的存在广度等因素相比，政策正统的程度更易于测量，尽管前者在原则上也能够进行经验研究。政策正统可以从文化和组织动力以及心理倾向等方面加以解释。例如，依恋和信赖政策正统满足了组织对确定状态的需要，这种依恋和信赖可能是由多种原因造成的，如长期存在的政策传统；半神圣化情感也可能是其他因素作用的结果，如政策神学和政治浪漫主义之类的教条性信仰。现行政策带来的既得利益以及像福利工作人员或一些军人中间存在的职业意识，则属产生不同形式的政策正统的其他原因。
为使本书在语义上尽可能简单，这五个概念将作为主要的概念体系而加以运用。例如，尽管现在可以将大政方针重新简单地定义为包括宏观政策与政策原则两方面内容，但在本书中很少使用这一概念。
与本书主要论题相关的政策原则本章提出的政策原则
可从多种不同的角度进行考察，其中包括：
1.可作为应付逆境的实质性建议，它们是本书背后开展的研究所取得的成果；或者，作为备选的政策原则，它们需在政策制定中予以考察。
2.可作为对政策和政策制定的一个经常受忽视的方面--政策原则这一概念的证明。这点十分重要，因为政策制定的改进要求阐明和彻底地审核政策原则。对于这些要求下一章将进行探讨。
3.这些政策原则阐明了作者的一些实质性观点，它们可能给本书的其他部分涂上色彩，因而必须提出来给予解释。
4.如前所述，这些政策原则引进了考察元政策制定的一个根据--政策要旨，为探究政策制定过程与机构的结构提供了某种实质性背景。
为了服务于以上几种考察角度，本章将简要考察为应付逆境而提出的下列政策原则：社会改造、临界质量、有选择的激进主义、准备承担风险、产出价值优先以及能动乃至强制等。这六条原则密切相关，合在一起便构成了我建议越来越多的国家所应当采取的一种应付逆境的政策姿态。
但是，每一条原则的轮廓又稍有差别，对它们进行的单独考察允许符合具体情况的习惯存在，从而增加了它们的弹性。
必须记住，在本书中政策原则不是主要论题，而是作为仔细考察逆境中政策制定的其他方面的一个背景。因此，尽管提到并解释了这些政策原则，但没有作详细论述。至于各条政策原则对于政策制定的意义，将在下面几章详细探究；但是，对于各条备选政策原则的实质性问题，只作了部分暗示。
社会改造原则
社会改造原则表达了给重要的社会机构和过程带来重大结构性变化的必要性，其中，一部分改造是在中央政策制定的指导下进行的。对社会改造的需要，产生于以下两个方面之间的矛盾：一方面，诸如生活方式与追求目标、经济、社会政策等方面需要调整与变革；而另一方面，顽固的社会僵化妨碍了必需的调整，使调整不可能通过自发的过程实现。因此，代表中央政府以及（或者）在中央政府协助下进行的社会改造是应付逆境的一条必要政策原则；所需的中央指导下的社会变革的广度与强度，在各个社会则各不相同（在国际舞台的不同方面也不一样，在国际舞台上，对全球性社会改造的需要比在许多国家要大得多）。
作为一条政策原则，社会改造的主要特征包括：对不断发展的现实实行的广泛干预；能动而复杂的目标，乃至多种现实可行的未来蓝图设想；组合起来达到临界质量的大量政策工具；综合的和纵向的决策框架；经常呈L型（而非U型）的超渐进变化；而且，以上所有这些特征都伴有一种不断了解新情况的态度，随时进行调整以适应剧变和对未来事态的无知。
在智力和政治上，社会改造都十分艰难，它要求政策制定具备的精神智力素质远远高于目前所能达到的水平。作为一种社会改造方式的“计划”制度在多数社会中遭到惨败，便证明了这一点。大规模的社会改造与民主制共存的问题更加令人头疼，这要求极大地改变现行制度机构和思想意识倾向。尽管进行社会改造如此困难，而且必然伴有多种危险，尤其是在复杂的社会里，但是为了应付逆境，显然需要实行社会改造。是否能使政策制定的质量达到无需付出惊人的成本就能进行社会改造的水平？怎样才能使之达到这种水平？这是以下几章探讨的核心问题。目前，关于这一论题的社会科学思想极其贫乏，因而社会科学也不能提供任何帮助。
在需要实行的社会改造中，一种特殊的形式是通过取消和废除那些呆板而密集的公共机构来减少社会的僵化，这些机构往往组成网络，通过社会过程而妨碍实行革新的调整。尽管打破僵化的结构和其他形式的“减少僵化”是最艰难的过程（特别是在民主国家），它有赖于特殊的机会和（或）创造新的行为方式以及极大地改变民主政治；但这种社会改造仍有部分吸引力，因为它的目的不是促进实现某种特定的未来，而是为社会进程提供自由。前面已提到的“建设性破坏”概念是由约瑟夫·熊彼特提出的，这一概念充分表达了这种社会改造的必要性，也表达了在民主国家中主动进行或让其他力量进行必须的“破坏”所存在的困难。
必须特别提到的是，对社会改造的需要往往并不取决于将在主要社会过程和公共机构中实行的特定调整。无论人们希望的是强化资本主义自由市场的某种样式，还是改变物质优先权与社会优先权之间的平衡，还是改变“生活机会”，还是使社会主义发挥作用，还是在一种人类一体观的基础上采取一种全球政策视角，还是将自己局限于只进行最小规模的调整，以使整个系统多多少少地照旧运行，还是其他什么，都有必要对社会机构和过程实行重大改造，包括大规模的社会改造，即使人们对这个词唯恐躲之不及甚至深恶痛绝，也不要在意。
无论怎么看，社会改造是应付逆境的一条根本政策原则，也是最困难的一条原则；它给政府中枢决策系统带来了许多两难困境，一旦政府中枢决策系统抛弃了教条主义，就必须面临这些困境。特别是在民主制国家，有时候至少需要进行某种程度的社会改造，在满足这些需要时，政府可能面临许多困难的，甚至是悲剧性的选择。
临界质量原则
逆境的特征都有变化阈限，其阈值取决于这些特征的原动力、规模与复杂程度、社会状态是稳定还是动乱、各个具体领域以及其他因素。政策若要取得效果，必须达到一个适当的临界质量，足以对其对象产生预期的影响。我们可以或者直接或者间接地通过首先改变阈值本身来实现这一目的，如通过降低稳定性来改变阈值。这种政策临界质量可包含决议的范围、使用工具的数量、时间跨度（因此将另一重要的政策原则--采用时间长度充分的政策--并人了临界质量原则--有关问题将在第七章中探讨）、以综合方法处理问题所遍及的范围（把对充分综合政策的需要并人了临界质量原则，这也将在第七章中探讨）以及适合具体情况的其他方面。一些空间计划是证明需要这样“大规模政策”的典型实例。如果没有大量最低规模的资源、时间、组织基础以及其他要素，这些空间计划根本不可能成功。这也同样适用于诸如失业、南北关系、人口统计因素的变化等等主要困境，对于这些第二章已作了考察。
有一种特殊情况，即在某些领域，如果政策超过了一定的规模就会失效。如有关癌症研究的某些见解就证明了这一点。在有些领域，如艺术，大规模政策可能产生十分明显的反作用。这种“最高阈限”与常见的“最低阈限”形成对照，需要认真注意，因为它们往往是违背常规的。因此，目前讨论的这条政策原则应该有区别地加以应用，因而也就对政策制定的质量提出了更高的要求。
尽管渐进主义仍作为一条建议遵循的政策原则而继续保留，然而对于应付逆境，它通常是无效的；但是，这条原则至少有时候具备一个优点，就是它不会造成巨大的损害（除非微小的变化会产生巨大的后果）。大规模的干预能带来十分如意的影响，但不利的甚至是致命的意外后果也可能极其严重。因此，决议和政策工具都达到临界质量的社会改造即使是绝对必需的，也是一种相当危险的处理措施，它要求采用全新的政策制定方式。这些政策制定方式，我们将在下面几章考察。
当需要大的临界质量时，在通常的政治特征与有效地应付逆境的必要条件之间就裂开了一条巨缝。例如，作为获得同意的一种方法，“折衷”常常被认为在道德上是可取的（这也许是对希腊人“中庸为贵”理想的误解形式，希腊人的这种理想针对的是感情，而不是有目的的行动），但政治的“折衷”倾向与临界质量这种必要条件相互矛盾。这常常导致除了短时期内好看外，几乎不可能实现任何具体目标的政策包。此外，临界质量原则也与政治的“模棱两可”倾向相矛盾。
另外，分裂的政治是以非常分散的权力和作为一种决策机制的相互调适为基础，这种政治不能集中足够的临界质量以应付高阈值逆境。在这里，一些政策困境证明了一种内在的“不可能性”。一方面，具体问题的性质要求必须具备大的临界质量以产生期望的效果，如能源、福利、再工业化、防务以及其他问题。特别是，力图进行社会改造的政策即使已经努力采取了像即将讨论的“有选择的激进主义”之类能产生有效影响的战略，它们通常仍需要大的临界质量。另一方面，与各具体领域有关的特征还包括政治资源的侵蚀，因而妨碍了要取得影响所绝对必需的临界质量的实现。
这就正好把我们引到了权力政治的问题。在两类权力政治基础之间进行一种纯类型的区分，对于临界质量这条政策原则是十分中肯的。
1.分裂的权力政治基础：权力分散，各主要行动者的利益、价值观以及目标存在异质性和多样性；好战的行动团体积极进行活动，拒绝接受集体决定的权威；缺乏处于支配地位的权力中心或“决定性”的稳定联合；公众舆论易变，乃至反复无常，因而会形成短暂的公众运动和投票偏好转变的倾向；主要政治精英和传统党派有失控感；各种党派与个人在变幻莫测的政治市场上，为取得政治支持而激烈竞争；渐进主义、秩序混乱、支持报偿以及直接压力等盛行一时，而多种利益之间的讨价还价以及为具有最低限度可接受性的行动寻求一致则最为突出；放任和僵持是其原则，而不是政治意志的组成部分。
当这些特征走向极端时，这种纯类型的分裂就会变成一种纯粹类型的崩溃，它会削弱统治存在的基础，也威胁到达成任何政策决议的可能性。
