探索的范围
本书得出的一个主要结论是，当今的政府中枢决策系统越来越感到处于“困境”之中，即按该词原始解释的涵义，处于没有出路的情况中。逆境所提出的挑战已经超出了现有政策制定过程系统的能力。尽管现有的及可预见的未来的困境带来灾难性后果的可能性不是很高，但造成的损失从现在的价值上去判断将可能会极其严重。因此，政策制定的改进乃是目前的一项主要而必须的工作。然而，没有政策制定的改进，逆境未必就会恶化，它们可能会自行消散而无须人类主动的帮助，这或者是因为其内部因素固有的动态性，或者是因为其他社会过程的作用。但是，在本书探讨的范围内，政策制定的改进尤其是中央政策制定过程系统能力的提高，是作为人类通过有意识的集体干预来影响未来按照希望的方向发展的各种尝试中较好的对策。
这并不能保证一定就会成功。正如前面已经讨论过的，即使最好的政策制定最多也只能达到各种事件与趋势的变化发生在可能的范围内。在逆境中，对较好政策制定的现实主义的期望将局限于灾难性风险的某种缓解，人类痛苦的一定程度减弱，在少量的抱负上实现了某些成果、某些条件和资源的持续积累。这种资源和条件的积累有可能通过有意识的集体抉择以外的其他力量，使得人类的生活条件朝更好的方向发展。在有利的条件下，结合其他适当的社会变量，政策制定的改进还可能有助于激起人类对未来的现实主义的期望，但这点并不能得到保证，因为这在一定程度上与政策制定的质量无关；而且富有成效的政策制定如果是服务于黑暗势力，其消极的一面还可能超出其积极的成果。
对于改进政策制定的最大收益的这种估测可能会令许多人失望。然而，除了政策制定的改进，还有许多其他的社会方式投身于改善人类条件的使命（政策制定改进仅是人生事业规划中的一种）。这些其他社会方式一方面包括预言、革命、乌托邦式的规划、超凡的领袖人物；另一方面则是大脑研究、遗传工程、心理疗法及类似的科学分支，这类科学有可能改变所谓人类的遗传心理状态并改革人类，使其具有全新的潜力。此外还有其他可能改变人类存在的分支科学。
本书以改进政策制定的使命作为贯彻始终的宗旨。在认识到可设想的现有可能性范围内改进政策制定的各种局限的同时，我们认为这种改进具有决定性意义：达到最大可能的政策制定改进可能意味着有价值的事物存在以及价值实现的偶然性达到最小值，还可能是其他力量改变人类状况的先决条件。此外，人们一方面抱有一种希望，觉得加速的变革也许能创造条件促使高质量的政策制定实现人类积极的理想追求；另一方面，又有一种担心，害怕不太高明的政策制定可能增加消极后果出现的概率，这两方面结合在一起，进一步强化了实现所希望的转折，避免以机械的方式来改进政策制定的决定性意义。除了这些方面的考虑，人们也许会增加一种道德认识，即人类理应尽力运用其推理潜能来增强影响未来面貌的集体能力，不应预先堵死后代的人们对其生活与价值的自由选择。因此，如果接受这种价值假设的话，以最大的能力来提高政策制定的水平在一定程度上也是一种道德探索。此外，人工智能上的突破、从小与计算机打交道对人类未来决策者的影响，或人脑化学构成上的增强，还有其他一些干预因素，都有可能极大地提高政策制定的水平，这些可能比政策制定过程系统重建的作用要大得多。但在这种飞跃出现之前，仍然需要整个人类，特别是政策科学家尽其有限的最大努力来改进逆境中的政策制定。
为了实现这一使命，必须建立起沟通本书理论部分同改进政策制定具体建议之间的桥梁。具体的理论规定必须根据具体的环境和个别情形才能加以确立，但是，我们仍可以归纳出一些指导政策制定改进的一般方针，也可以设计出中层的操作化方法，从而既能在原则上适用于大量的各种情况，同时又可作为适应具体社会习惯和风俗的基础。
当我们认识到政府中枢决策系统值得付出努力加以改进时，同时也会发现这种努力所存在的困难。特别是政策制定方面内在的无能构成了改进工作的强大障碍。此外，妨碍改进的障碍还有：缺乏改进所需的资源，缺乏充分的知识，对政府中枢决策系统的改进不感兴趣。以及其他一些阻碍因素。因此，政策制定的改进要求极大的努力和严谨的方法论指导、实质性的原则以及改革战略，这些都属于总体的政策制定重建的方法论范围之内。
在本章，我们将阐述政策制定重建的一种系统方法的若干主要方面，下一章将指出一些改进政策制定的具体建议。本章的论述围绕政策制定的改进，但所提出的绝大多数方法只要稍加调整即可适用于统治方式的重建。
正如上一章所指出以及下一章将要详细阐明的，人们在发展系统的方法以实现统治方式和政策制定的重建方面尚未做什么工作。这里所提出的方法对于如此重要和复杂的一个课题来说，则又具有推测性、暂时性和介绍性，它还有待于利用其他机会给予进一步思考。
政策制定重建所需要的知识
考虑到这一课题的困难，对相关知识给予更详细的考察虽嫌冗繁，但或许不无裨益，权当作对前面第八章论点的补充。
人类对统治方式重建的兴趣有很悠久的历史，可追溯到柏拉图。柏拉图在《国家篇》和《法律篇》对于统治问题精心设计了即使在今天也完全适用的两种解决方案。当代社会科学的主要奠基者如马克斯·韦伯等也对政府结构重建的应用理论表现出浓厚的兴趣。但是论述和服务于总体的统治形式重建和具体的政策制定方式重建的知识仍很贫乏。
散见于各种文献中或许同政策制定重建相关的一些分析处理，只是提供了许多一鳞半爪的见解，而绝不可能综合成具有一定意义的有关重建的周密严谨的理论。相关的文献一定程度上可以分为下列几大类，每一类中不妨列举少量例子：
1.直接探讨统治方式改革的文献，这类文献往往强调统治的过程。
2.论述统治方式构建的一般方法论，乃至一种准哲学观点的著作，如哈耶克的著作便是这方面理论探讨的很好例证。
3.论述特定统治的过程方式并加以评估，以探讨其对于统治形式重建的相关意义的论著，比如有关联邦制、公民投票、议院改革、政党改革、文职机构改革的著作。
4.集中对统治方式某些方面加以认真分析，进而提出一整套广泛的改进方案的论著。这些论著集中构成了渐进主义的大本营。
5.主要是以一种规范的姿态提出关于统治方式变革的各种方案的论著，如更广泛的公民参与、更多地依赖资本主义市场机制、削弱等级制、加强“民主化”等等；这些理论未能对其可行性作任何合理性的检查，也未能正视构成人类体制各种要素的恒久性。这些文献虽属想象，但也确实还有一些较为现实的论述。只是这类文献许多内容被视为统治方式重建的“更多热情”的呼吁而蒙上了阴影。目前这类文献数量越来越多。
6.阐述广义上改革过程的理论文献，这种理论也适用于统治方式的重建（大多是德语文献）。
7.论及特定国家在特定情况下具体的统治方式与政策制定的重建与改革的大量政府文件、委员会报告、审议的法规、章程及类似的材料。与此相关，世界银行和经济合作与发展组织对政府管理也愈来愈感兴趣，并提出过许多中肯的工作报告（此外还有联合国公共行政机构的文件）。
8.散见于政治学、立法、公共行政，公共政策等文献里大量的材料与观点，只是这些文献并不直接地针对统治方式与政策制定的改进。
9.探讨政策制定过程系统各个部分的文献，这类文献数量更多，其考察的内容包括公众行为、群体动态、组织过程、组织内部动态、政治文化，乃至政策制定基础、国际形势及其他外在变量对统治方式和政策制定的影响。一些论述在统治方式与社会问题处理过程中运用与不运用各类知识的论著也与此相关。此外，还有其他一些文献。
尽管有如此丰富的原始材料和研究理论，但对现有出版物的分析仍然暴露出存在的严重缺陷。比如：
1.很少有著者将历史与比较的经验加以结合统一，形成有关统治方式和政策制定方式重建的总体理论。这方面已经有人作出了初步尝试，但往往建立在有限的当代横向比较基础上，而未能充分地结合丰富的历史纵向比较材料。
2.尚未看到对统治方式各种创新进行全面的收集、分析与评估（尽管在这方面已开始起步）。尤其突出的是缺乏对当代统治方式众多改进尝试的系统调查、分析与评估，对这些尝试的研究本来是可以有许多收获的。现在需要对统治方式的变革进行综合研究。
3.对制定法规的历史和当代经验的系统评估很少，与这方面有关的工作尚处于刚刚起步阶段（如1983年9月美国企业学院曾召开研讨法规制定经验的会议。麦克维尼在1981年的论著亦可作为少有的这种综合研究中的一例）。
4.对特定问题的处理和对特定改进方案的论述有时具有很强的“实践”意味，有时也具有一定的理论深度，但除了很少的例外，一般都未把所用资料（如人类行为倾向）的主要特征充分和明确地考虑进去。比如在论述美国总统制的大量文献中，绝大部分分析忽视了许多固有的无能和内在的问题，而倾向于正式和名义上的选举过程和结构，这充分证明了这种缺陷。
5.尚未形成统治方式构建与政策制定改进的总体方法论。
除此之外，就已经发现的情况看，很少有哪个大学的课程或教学计划集中针对统治方式与政策制定方式的重建；也找不到很多针对这一课题的全面综合的研究计划。当然，确有某些例外，比如在纽约州立大学奥尔巴尼分校有关立法的研究项目；在德国，1981至1982年比勒菲尔德大学中心有一个专门从事跨学科研究、致力于探讨公共领域的指导、控制与成效评估的研究团体；还有布鲁金斯研究所关于修订美国宪法的一个新项目等等。但是，除了对这一课题开展的零星研究以外，持久的探讨相对于统治方式及政策制定重建在科学和应用上的重要性来说就显得微乎其微了。
其结果是，除了极个别例外，在统治方式及政策制定改进的方法论中，狭隘的视野处于主导地位；基本知识、理论和系统方法的缺乏往往产生表面上的“求实主义”（不能误解为“实用主义”，这是一个完全不同的概念）。对统治方式与政策制定现实修修补补而不是给予系统的评估和重新设计，这成为绝大多数方案构想的特点，而其余的构想除了少数颇有见地的方案，大多陷入了这个或那个方面的教条主义。
这种知识贫乏的状况构成了改进政策制定的主要障碍。此外，在政策制定的重建中是以形式价值还是以产出价值作为目标和标准又是一个充满矛盾的两难处境，并构成了另一种阻碍有效研究和实际政策制定改进的一个颇为不同、然而常常更难克服的障碍，形式价值与产出价值对现有政策制定过程系统和政策制定重建方法的评估可以用两个主要价值范畴的不同组合形式作为主导，这两个范畴就是形式价值与产出价值，第五章曾在不同的上下文背景中对此给予了考察。
在此，形式价值直接地涉及政策制定的主要模式和机构，诸如结构、过程和人员配备。参与制、代表制、公开性（透明性），这些都是被普遍接受的相关形式价值。
产出价值则与通过广义的政策制定产出而实现的价值相关。法律和秩序、稳定的经济增长、公平、社会保障以及（与这些方面迥然不同的）结果的可说明性等便是西方民主国家及其他国家的政策制定期望实现的一些产出价值。
这种初步的区分需要加以进一步的精细化。比如，确保某一特定类型政治制度生存下去的努力往往将维持形式价值同继续享有产出价值收益这两种愿望融合在一起。就产出价值来说，将直接实现价值的产出同培养人力潜能以实现尚未明确的未来价值的产出区分开来是有必要的。需要注意的是，必须将政策制定的广泛影响（比如社会改造的影响）包含在比较狭隘的“产出”这一范畴内，这里运用这一概念只是出于方便，尽管这样用存在问题。在风险与时间倾向方面的抉择需将产出价值与某种形式价值及其他因素等结合起来考虑。
尽管存在许多这样或那样的过分简单化，形式价值和产出价值的分析性区分对于我们突破“官僚制与民主制”以及效率与“民主制”等概念的两难困境，从而以新的角度来考察政策制定重建的各种需要和措施来说是必不可少的。
尤其是当形式价值的进步同产出价值的实现相互矛盾时，这种区分要求人们在两者之间作出抉择。有关情报机构信息自由的争论可作为这方面的一个典型例证。有时，为了在严峻的国际形势下解决经济问题和确保民主制的生存，民主国家可能也需要保留一块非民主的领地。在这种比较特别的情况下，就需要作出真正的悲哀的抉择。
形式价值与产出价值
之间的相互作用关系是极其紧密的，因为政策制定有效性的提高即产出价值生产力的提高，往往伴随着对政策制定的形式予以重新考虑，后者被认为对产出价值的增长具有某种因果联系。从逻辑上说，两者之间可能存在三种主要类型的关系：
1.正相关关系，即指形式价值同产出价值两方面实现的程度同步增加。例如，实际情形可能是：要求少数派在主要的政策制定职位上也占有一席之地的反歧视政策，可能会由于配备新的人员所激发的创造力而提高政策的水平。
或者按照某些意见，更多人的参与可能既满足了扩大民主这一形式价值，又使政治制定有了更为丰富的信息基础，因而从产出价值方面看也就更有成效。
2.负相关关系，指实现了某种形式价值随即却会造成产出价值方面的损失，反之亦然。例如，更多人的参与可能降低政策的质量，因为无知者开始发挥一定的影响，或者地方利益群体获得了对实现国家总体目标的否决权。
3.互不影响关系。例如，许多行政改革对形式价值没有多大影响，而有些形式价值（比如缩小统治者与平民之间的距离）在某些国家从产出价值上看对统治绩效并没有真正的作用。
