在许多第三世界国家里，情形与此大不一样。从“帝国主义者”到跨国公司，有时内部持不同政见者都常常被指责为造成艰难逆境的敌人。
对于上述影响公众认识的种种努力，其成效很难作出评估。在许多国家，得不到关于公众舆论的可靠数据；同时，高层政治家影响逆境概念的努力所产生的作用也难以同其他变量的作用区别开来。大众媒介的作用尤其复杂。
在西方国家，可以获得有关数据并能进行进一步的加工处理，从这些数据资料中可以看出，在这些国家，公众心目中的逆境概念多多少少是沿着中央政府所努力引导的方向发展变化的。
逆境常规化逆境常规化是对逆境的一种特殊反应模式，它属于影响逆境概念的范畴但又超出这一范畴。一些国家在对付恐怖主义方面取得成功（这一点前面曾提到），部分就是通过将恐怖主义概念常规化的手段，即人们已不再把恐怖主义视为一种严重“逆境”，而是将它当作正常社会状态的一部分来接受。一些高度发达的国家试图将高失业率常规化的做法，便是对严重逆境作出此类政策制定反应的例子。
逆境美化历史上，将逆境美化为上帝意志的一种表现、太平盛世的一段前奏或者必定会加强与巩固国家和社会的一种考验，是应付逆境的一种主要方式。要美化逆境，就必需接受赋予逆境的某些先验意义或逆境可能与之相关的某种民族使命感。这在当代西方国家已经销声匿迹了。但以色列是个例外。以色列目前所面临的许多形势在其他国家必定被视为极端的逆境，但在以色列却被“非逆境化”了，其方法便是同时采用常规化手段和将这些困境作为对“犹太复国主义”的挑战所不可缺少的一个组成部分来接受。
在许多第三世界国家中，美化逆境起着重要作用。不少发展中国家的政治和政策不断失败，一个主要的原因似乎就是，越来越不把逆境作为同国家发展使命相联系的合理存在来接受。（这些又是由许多超出本书范围的因素造成的，如精英行为、各国期望不一等等。）名义性和（或）表现性行动主义塔西佗说过：“当国家彻底腐败时，其法律条文最多。”
名义性行动主义是指“安慰性政策”，即试图通过许多法律、宣言和表面化的行为，乃至“蜂拥而来”的新政策来应付眼前的逆境，它似乎是对逆境可能作出的基本反应模式之一。
名义性行动主义在分析上与前面已考察过的象征性行动以及影响公众认识的行动不同，尽管它们常有相重合的部分，但它是当代许多形势中的一种突出现象。由于人们普遍接受一种“积极社会”的观念，同时，就大多数政体而言，政府对逆境不作出一些可以让人看到的反应是不可接受的，因而高层决策者强烈需要向公众显示正在采取措施，从而一方面获得政治支持，另一方面也满足他们自己的心理需要。
在这些反应行动中，有些只是一种政策假象，对现实并不起任何作用，如大量的立法，那不过是设置了一些纲领性的条条框框。其他形式的反应行为虽然有某些明显的短期效果，但对摆脱逆境很少有什么帮助。对逆境的程式化处理、政策制定上的形式主义、注重行为过程而不以行为成效为导向，这些都是政府中枢决策系统对逆境作出的一些主要反应。
某些拥有强大权力中心、决策倾向反复无常的政权类型，其行为特点之一便是试图通过一些戏剧性行动来应付逆境。在民主国家，则更多地倾向于名义性行动主义，以适应其政治分裂的国情，但表现性行动主义在一些民主国家也可以见到，并可能随着逆境的恶化和持续而不断增加。
我们可以思索一下某些名义性政策制定作为政治戏剧的可能运行状况（尽管它们是政治戏剧，或者说，也许正因为它们是政治戏剧）及其履行的镇痛功能，这种功能部分地补偿了应付逆境的失败和公众的厌倦情绪。在这方面和其他方面的效果上，现代国家组织可能更多的是一种“戏院政府”，主要是履行了“戏剧性”慰藉功能，而不是满足了现实的需要，而逆境使这种政治模式的重要性更加突出。这或许是一个值得研究的课题，但是目前尚无相应的材料供进一步的研究，只能提一下这个推测性的假设而已。
政策制定责任的再分配中央政策制定过程系统对逆境的一种非常有趣的反应模式是，试图对责任实行再分配并共同承担风险。开始实行真正或想象的三权分立、向中央银行移交一些重大职能、权力下放以及就解决逆境问题频繁召开首脑会议等等，这些都是逆境形势的特点。在英国、美国和瑞典，政府越来越愿意将一些职能移交给地方当局，而地方当局在逆境形势下并不愿接受，这正说明了在西方民主国家的这种反应模式，立法机构作用的变化也同样证明了这一点。
在非民主制国家以及某些民主国家，我们也可以看到一种与此相反的倾向，即中央政策制定机构努力将权力更加集中于自己手中，以便获得他们认为应付逆境所必不可少的权力。瑞士在决策权力下放方面的某些趋势就表明了这种极端的反向情形。
在中央政策制定机构内部，职责的再分配也是一种发挥作用的逆境反应模式。例如，我们可以在许多国家看到一种统治者权力越来越大的趋势，在传统上政府首脑的权力一贯薄弱的西欧国家，这种趋势尤为突出。尽管这种趋势的成因很多（本书后文将探讨这些成因），但它部分也是对逆境的一种反应模式。逆境形势下的公众心理需要与这种统治者权力增大的趋势也不无关系。
渐进主义加偶发性跃变继续坚持渐进主义，让政策制定沿用传统的模式，这是对逆境作出的一种主要反应或不反应。政策正统的力量常常导致一种“不按照正确的重要次序思考”的倾向，即使是在已经采纳了超渐进的方案之时也是如此。总之，在实际的政策制定对逆境作出的反应中，渐进主义思想依然很强大。
随着时间的推移，当逆境愈演愈烈、渐进主义已显然不恰当的时候，政策上的偶发性跃变就会出现在反应模式里，这不仅是上面提到的表现性行动主义的反映，而且是针对逆境的一种真正的政策制定方式。这种政策制定方式不是以“综合审视”的形式，也不属于后面将讨论的有选择的激进主义或任何类似的有意识战略的范畴，它只是对泰山压顶式的外界刺激作出的一种半痉挛性的反应。这种强大的外界压力是由于长期未予理睬而累积形成，或者是即将探讨的教条化所致。许多国家进行货币贬值便是这种渐进主义加偶发性跃变的突出例证。考察这种反应模式的一种略微不同的方式，是把它看作在外界压力下的急中生智或即兴创作，即指偶尔跳离“正轨”政策的少数几个主要变量之外，这种跃变发生在后者显然失控的时候。目前还没有关于这方面的有价值理论，也许音乐中即兴创作的某些思想对此有所启发。
大规模的行政改革对逆境作出的一种普遍反应模式是进行大规模的行政改革，以提高政府的工作效率；并着重注意政府中央机构的运作。许多国家都曾在逆境显露出来之前采取过这种反应模式，如英国政府的“无声革命”和随后的一些措施，还有联邦德国类似的计划热潮；在美国也出现过相似的浪潮，如卡特政府的文职机构改革。在许多第三世界国家和一部分西方民主国家中，这种大规模的行政改革在对逆境的政策制定反应中仍起着重要作用。
正如上面所述，政策制定的改进工作本身有时是大规模行政改革计划的一个重要组成部分。如英国1970年的《重组中央政府》报告。但这种改进工作也与其他反应模式相伴进行。由于它们对本书来说特别重要，因而本章后面将作更详细的探讨。
削减公共开支大多数国家对构成当代逆境的最突出方面--经济逆境的一个基本反应，就是采取坚决措施削减公共开支。在有些国家，这种反应超出了本来的手段性意义，而带上了某些半偶像的精神特征。对于这种现象，我们将在下面将它与一种更广泛的反应模式一一政策神学联系起来作深入考察。
复活的或新的政策神学严重的困境加上人们对传统政策指南的失望，便导致另一种主要反应模式的出现--接受某种政策神学作为行动的可靠指南。在西方国家，为政府中枢决策系统所信守并得到民众强烈政治支持的政策神学，不过是各种古典信条改头换面的翻版，要幺是新保守主义，要么就是所谓的西方社会主义。许多第三世界国家则在探索某种“第三条道路”。目前，类似伊朗伊斯兰共和国的新极端学说还不多见。
在许多国家，目前发生了一个重大的变化，就是缩小政府的活动范围，尤其是在社会福利方面。这种变化与削减公共开支有关，也在一定程度上同意识形态领域信奉某种新保守主义政策神学有关。
非教条性宏观政策革新区别由新的政策神学导致的革新与基本上属非教条性的重大政策革新，是十分困难但又非常必要的。即使我们不假定后者在事实上就有较高的成功率，也不忽视后者具有的公理性和价值论方面的前提，人们也能明确地区分直接表达这种或那种社会和政治“神学”的革新与那些以价值观念和未来蓝图为基础而理性地、创造性地提出的政策发展所导致的革新。举一个例子，在西欧，部分科技政策（这些政策也同促进高科技产业的努力联系在一起）就属于非教条性政策革新，至于其是否有效，则是另外一个问题。
在识别“非教条性政策革新”时，主观方面必定存在概念和方法上的困难和障碍，同时还会对考察整体政策革新这样一个广泛而繁杂的领域疑虑重重。尽管如此，我们目前得出的一个暂时性结论是：那种旨在处理由逆境造成的主要问题或逆境中存在的社会问题的非教条性宏观政策革新似乎还非常少见，尽管这种状况也许迟早会有所变化。
政策制定能力不足（这一问题将在第六和第七章讨论）是这~现象的根本原因。
几种不常见的反应为了全面地阐述逆境反应模式这一问题，还有几种预料会出现、但在大多数国家表现不明显的反应模式应该提到，例如：
1.很少有高层政策制定者会愿意主动放弃他们的权力位置或采取一种停止不干的态度。“退下台去清清嗓子”的观念在政策制定的委托人中可以说还有一定的作用，但高层决策者却不会辞职引退。现实中也确有个别政界人士下台，但十分少见，不足以形成一种从越来越“无乐趣可寻的政策制定”中脱身引退的趋势。
2.在民主制国家，还没有实行应急制度，很少会采取措施加强政府的合法权力以便应付日益深重的逆境。许多第三世界国家的情形却与此不同，它们普遍地实行了极端的应急制度。这倒不是其他类型的逆境所致，而是政局不稳的结果。在这些国家，除了一些温和的外汇控制手段之外，经济上的应急措施很少，尽管共产主义体制内在地决定了这类措施在经济困境中的存在。墨西哥与波兰对经济危机作出的反应不同正说明了它们在决策倾向上的不同，这种不同还有待深入的研究和理论探讨。
3.在民主制国家和许多非民主制国家，寻找替罪羊的做法已受到很大限制（这一点前面已经提到）。纳粹德国就曾采用过替罪羊策略，我们可以设想，正是这一事实使得这种伎俩声名狼藉并为后世所回避。这些历史教训应该就好比当今政府只付出很小的努力来减少失业，尽管这方面也是惨痛的历史记忆。
上述对逆境的不反应是否只是其他反应模式的暂时性推延，一旦未来逆境恶化，这些反应模式出现的频率则会越来越高？还是，这类历史反应模式有悖于当前政策制定上的进步，即使逆境恶化，其出现的概率也很低？这些都是有待回答的问题。
4.历史上，政府对民众提出的要求所作的一种主要反应，是扩大政府的活动范围以及政府各个层次的规模。在大多数西方民主国家，现在已废弃了这种反应模式，扩大政府规模的做法在一些追随西方思想的国家也受到抑制，这些思想是国际货币基金组织以及世界银行等组织机构强加的。在许多第三世界国家，政府雇员的数目不断增长，一方面这是对逆境的一种反应模式，包括提供就业机会这种特殊情况；另一方面也是一种与逆境无关的普遍趋势。作为对逆境状况持续发展的一种反应，是否会出现扩大政府活动范围的新浪潮，这种活动范围的扩大又是否会伴随着政府雇员数目的增加，这些都有待事实来回答。
改进政策制定的各种尝试
对逆境作出的一种政策制定反应，就是改进政策制定本身，这种反应对于本书的主要论题具有特别重要的意义。
通常（但不是在所有情形下），这种改进工作是在广泛的行政改革这一反应模式（前面已述）的范围内进行，但是，也有相当一部分政策制定的改进措施是单独实行的，还有许多则在大规模行政改革失败或停止后继续得以推行。
无论其历史怎样，某些改进政策制定的工作在不少国家都起到了加强政府机构装备的作用，而所有这方面的尝试对于我们吸取其经验教训都很重要。下面，我们将有选择地列举若干这类改进尝试，以便对后文的论述内容作些介绍，同时也可更加具体地说明这种特殊的反应。笔者通过对三十多个国家进行的调查，确认了下列改进政策制定的尝试，其中有些遭受了失败甚至被中途停止，但大多数仍在发挥作用，有些则取得了明显的成功。这些改进尝试有：
1.采用“国家计划”一类的途径。这方面的突出例子有法国计划委员会、英国的“国家计划”实验、挪威长远规划机构以及绝大多数第三世界国家的专门计划部门。
2.建立专门机构。它们完全独立但又是政府体系的一部分或与之密切相关，致力于展望远景和预测未来的工作。
如瑞典的未来研究处和新西兰的未来研究委员会。
3.建立服务于首相、总统和整个内阁的政策规划与政策分析机构。如美国白宫的参谋班子、南非总理事务部的部分机构、英国的中央政策审核组、联邦德国总理办公厅的计划机构、拉美许多国家和菲律宾的“总统参谋部”。（在此，又需要从历史的角度来考察，如英国曲折的内阁改革史。）4.设立为政府首脑服务的监察机构，其中包括大规模的参谋机构，它们与各主要部门平行，旨在监督并部分地重复后者的运作。澳大利亚的内阁与总理事务部就曾是一个高度发达的大规模监察机构。
