现代各国法上有所谓土地征收制度。土地征收，指国家在一定条件下，对本具有不可侵性的个人、集体土地所有权加以强制剥夺的情形。美国法学上称之为“最高土地权”之行使，英国法称为“强制收买”或“强制取得”，法国、德国及我国台湾法称为“土地征收”，日本法称为“土地征用”或“土地收买”，香港则名日“官地收回”。我国民法理论与立法虽大多称“土地征收”为“土地征用”（柴强主编：《各国（地区）土地制度与政策》，北京经济学院出版社1993年版，第173页。），但着眼于概念的科学性及为了建立与现代各国家和地区尽量相通的土地法律概念及制度，建议制定物权法或修改土地管理法时改用“土地征收”一语（土地征收与土地征用，为近现代土地法上两个极其重要的概念，皆属于限制土地所有权或使用权的法效力的行为。按照我国民法理论与现行立法（宪法第10条：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用；土地管理法第2条：国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用），土地征收，是指国家依照法律规定的条件无偿地将集体或公民手中的土地无偿地收归国有的措施，如按照《中华人民共和国土地改革法》规定征收祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在农村中的土地及其他公地，征收工商业者在农村的土地，等等，皆属之；土地征用，是国家基于一定的目的而有偿或无偿地取得土地所有权的措施（佟柔等《民法概论》，中国人民大学出版社1982年版，第101页；江平主编《现代民法实用词典》，北京出版社1988年版，第422-423页）。惟在现代各国土地法上，关于土地征收与土地征用，则多不作这样的解释。按照现代多数国家和地区土地立法及理论，所谓土地征收，指国家因公共需要，依法定程序强制收取他人土地所有权而给予合理补偿的行政行为，其对象为他人的土地所有权，适用的法律主要是土地法和城市计划化。他人土地所有权因被征收而消灭，其权利完全归于请求征收的主体所有；土地征用，指国家因公共需要，强制使用私人土地并给予补偿，于使用完毕后，仍将土地归还原所有权人或原使用权人的行政行为，其对象为他人的土地使用权，原权利人于征用期间仅丧失其土地使用权，所有权并不丧失。（温丰文：《土地法》，（台]1994年版，第440页；（日]铃木禄弥、筱冢昭次：《不动产法》，有斐阁1973年版第183页以下。）为确保概念的科学性及尽量建立同各国家和地区相通的法律概念，建议我国制定物权法或修改土地管理法时，重新界定和在新的意义上使用土地征收与土地征用这两个不同概念：征地的对象为集体土地所有权的称为“土地征收”；征地的对象为土地使用权的称为“土地征用”。在前者，他人土地所有权因被征收而消灭；在后者，原权利人于征用期间仅丧失其土地使用权，所有权并不丧失，且土地征用期间经过后，原权利人得请求回复使用权。本书非有特别说明，对于这两个概念均是在这一意义上加以使用的。）。
土地征收，为现代各国土地法上最重要的制度之一，尽管各国关于土地征收的名称并不统一，但其涵义最终莫不可以归结为国家土地征收权之行使。土地征收权，原意是“最高统治者在不需要所有者或使用者同意的情况下，将财产用于公共目的的权力”。按照现代各国土地法制，土地征收权之行使，其主体只能是政府，而且须具备为公共目的及履行公正补偿两要件。土地征收权之核心，在于不需要土地所有人的同意而强制取得其土地，因而土地征收权的规则同土地所有权保护的规则遂难免发生冲突。正由于此，法制史上对于土地征用是否合宪，以及是否构成公权力之滥用，也就一度成为众说纷纭、争论不休的重要问题。值得提及的是，正是土地征收权的这一所谓“公共目的”，不仅使土地征收权的合宪性在这场论争中得以成立，同时也使它成为评判一项具体的土地征收权是否合法行使的唯一标准，并最终发展为防治土地征用权滥用的一项重要措施（柴强主编：《各国（地区）土地制度与政策》，北京经济学院院出版社1993年版，第174页。）。
（二）我国的土地征收制度
1．我国土地征收制度的概念、特征及程序
在我国现行法制之下，所谓土地征收，实质即集体土地征收，指国家依据公权力，对本属于不可侵之集体土地所有权予以强制剥夺。至于国家依据公权力对本属于不可侵的土地使用权加以强制剥夺，前面已经谈到，属于土地征用而非土地征收的范畴。我国现行法仅设有集体土地所有权征收之明文，而无土地使用权征用之规定，惟多数学说与实务认为，关于土地使用权的征用，大抵应准用集体土地所有权征收的规定，尤其是依各特别法如国家总动员法、军事征用法的规定予以解决。以下所论，主要为现行法上的集体土地征收制度。
按照解释，所谓集体土地征收制度，指国家为了建设事业的需要，而强制性地将属于农村集体经济组织所有的土地收归国有，然后确定给用地单位使用，并对被征收单位予以补偿的制度。究其实质，是国家为了社会公共目的的需要，以补偿为条件，而将农村集体所有的土地强制地变更为国家所有的土地的行为。我国宪法第10条：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收；土地管理法第2条：国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收，国家建设征收的集体土地，所有权属于国家（同法第24条），等等，皆为我国现行法关于集体土地所有权征收制度之明文。
作为一项重要的土地法律制度，集体土地征收制度具有下列特征。
第一，强制性。国家建设征收集体土地的行为，并非民事法律行为，而是国家依照法律规定和程序所实施的国家行政行为。由此而产生的法律关系非属于平等自愿的民事法律关系，而是以命令服从为特征的经济行政法律关系。换言之，国家在进行土地征收时，不以征得集体土地所有人的同意为必要，被征地的集体经济组织必须服从、不得阻挠。
第二，补偿性。国家建设征收集体土地具有一定的补偿性，由此区别于不具补偿性的土地没收制度（没收，为我国法制上一项重要概念。其除作为革命的措shi以外，通常是一种刑法手段。例如依法没收反革命分子和其他刑事犯罪分子的财产归国家所有。土地没收，属于没收之一种，依其性质显然不具补偿性。）。而且，土地征收亦与土地照价收买（土地征购）不同（所谓土地照价收买，指国家依照私人所报地价强制收买私有土地所有权的行为。照价收买与土地征收，于目的、补偿标准及程序各方面均有不同。照价收买之目的，系为制裁低报地价或移转土地现值，以及制裁空地、荒地、超额私有未建筑用地及终止租约耕地逾一定期间不依照使用计划建筑使用之空地，具有惩罚作用。）。另依我国现行法律，对被征收的集体土地的补偿并不直接由国家负担，而是由用地单位承担。即用地单位应依法律之规定向被征地单位支付土地补偿费、安置补助费，并妥善安排好被征地单位农民的生产与生活。
第三，集体土地征收的原因是国家建设的需要。即国家必须是因建设事业的需要而征收集体所有的土地，否则征收集体所有的土地将不被允许或被载定为违法。此所谓建设事业的需要，依我国土地管理法第21条的规定，系指“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”。概而言之，凡是为了进行经济、文化、国防建设及兴办社会公共事业而需要土地时，国家皆可征收集体所有的土地。
集体土地的征收程序，大体包括四个步骤：其一是申请定点。此为征收集体土地程序之始，指建设单位向国家土地管理机关提出用地申请，由国家土地管理机关初步同意定点征地；其二是拟定征地费用包干方案。即建设用地数量确定后，县、市土地管理机关组织建设单位和被征地单位有关部门共同拟定征地补偿和安置费用包干方案；其三是核定批准。即土地管理机关对用地单位正式申报的建设用地面积予以核定，及报法律授权的县、市人民政府或者上级人民政府审查批准，此为集体土地征用程序的第三个步骤，也是征用土地的决定性步骤（王家福等：《土地法的理论与实践》，人民日报出版社1991年版，第163页。）；其四是拨付发证。即被征用土地的所在地的县、市土地管理机关按照建设计划分期、分批将被征土地给予用地单位，并向其发放土地所有权证。至此征用程序宣告结束。
按照我国现行土地制度，国家征收集体土地时，用地单位必须支付补偿费。此所谓补偿费，其内容包括：第一，土地本身的补偿费。依规定，征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的3至6倍。征用其他土地的补偿费，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准确定；第二，被征用土地上的附着物和青苗的补偿费。依现行法律，此补偿费的标准，由省、自治区、直辖市规定（赵红梅：《房地产法论》，中国政法大学出版社1995年版，第119页。）。
2．征收集体土地的安置
按照我国现行法律，国家建设征用集体土地时，用地单位除应支付上述补偿费外，还应支付安置补助费，并安置剩余劳动力。
其一，安置补助费。所谓安置补助费，指用地单位对被征地单位安置因征地而造成的多余劳动力所需费用而支付的补助金额。依现行法规定，安置补助费的标准是以耕地年产值为基础，按人口补助。征收耕地的安置补助费，按需要安置的农业人口计算。需要安置的农业人口数按被征地单位征地前的农业人口和耕地面积的比例及征地数量计算。每个农业人口的安置补助费标准，按该征收每亩平均年产值的2-3倍计算。每征1亩地的安置补助费，因人均耕地多少而不等，年产值按被征地前3年的平均年产量和国家规定的价格计算。但是，每亩耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前3年的年产值的10倍。征收园地、鱼塘、藕塘、林地等其他土地的，其安置补助费标准，由省、自治区、直辖市人民政府参照一般耕地的安置补助费标准制定（王家福等著：《土地法的理论与实践》，人民日报出版社1991年版，第173页以下。）。但是，依上述规定支付土地补偿费和安置补助费后依然不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以适当增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征收前3年平均年产值的20倍（赵红梅：《房地产法论》，中国政法大学出版社1995年版，第119页。）。
其二，剩余劳动力的安置。按照我国现行法律，原来在土地上从事农业的劳动力，由于土地被征收而造成剩余时，县级以上地方人民政府土地管理部门应当组织被征地单位、用地单位和有关单位分别负责安置。安置的途径主要是：通过发展农业生产安置，与通过发展工副业生产安置。通过这些方式仍安排不完时，可安排符合条件的人员到用地单位、其他集体所有制单位或全民所有制单位就业。
3．我国现行土地征收制度的缺陷及完善
如所周知，我国关于建设征收土地的立法，可以追溯到新中国成立初期。1953年11月，政务院发布了《关于国家建设征用土地办法》，当时是以个体农民为征地对象。1958年1月，国务院发布《国家建设征用土地办法》，征地对象变为农业生产合作社（王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社1997年版，第122页。）。现行集体土地征用制度是在常委会80年代高度集中的计划经济体制时期形成的，其直接的法律依据是1982年5月，经全国人大常委会批准，国务院发布施行的《国家建设征用土地条例》（以下简称“条例”）。这一“条例”对于规范当时的土地征用行为，保障国家建设事业顺利进行确实发挥了十分重要的作用。但是，随着我国1992年开始实行社会主义市场经济制度之后，它的缺陷与弊端也就暴露无遗，并有愈演愈烈之势。举其要者主要有三方面。
其一，关于征用土地的目的。前面已经谈到，现代各国法制莫不一般性地规定，征收土地的首要前提必须是为了公共目的的需要，否则不得随意征收。惟我国现行法的规定与此不同。土地管理法第21条规定，凡国家进行经济、文化、国防建设，及兴办社会公共事业等，都可征收集体土地。换言之，国家征收土地的目的包括进行经济、文化、国防建设及兴办社会公共事业，等等。进行文化、国防建设及兴办社会公共事业，固可认为具有社会公共目的，但进行经济建设是否具有社会公共目的的性质则不可一概而论，应作具体分析。在计划经济体制下，我国经济建设的主体--国有企业并没有自己独立的经济利益，其创造的财富构成全社会财①富之一部，在这种背景下，认企业的建设事业具有公共目的的性质，并无大妨。而于市场经济条件下，不独集体所有制企业、中外合资、合作，乃至独资经营企业有其自己独立的经济利益，而且纵使国有企业也无不以赢利作为其生产、经营的根本性目的。可见，市场经济条件下的我国各类企业所进行的所谓“经济建设事业”已不再具有公共目的的性质，因而如仍旧适用原有规定，允许凡经国家批准的经济建设用地均可征用集体土地或私人使用的土地，便显然违背了土地征收制度的本旨，进而损及集体土地所有者，尤其是农民的利益。有鉴于此，宜借鉴现代市场经济国家的通常做法，将集体土地所有权的征收目的限定为“公共目的”，使只有为了“公共目的”的需要，才能征收集体土地所有权（赵红梅：《房地产法论》，中国政法大学出版社1995年版，第121页。）。
另外，我国自1992年实行社会主义市场经济制度以来，国家经济建设的投资主体已形成多元化的格局，单一国家投资的建设项目越来越少，如果所有建设项目再沿用国家建设征用土地的做法，则势将形成大量非国家建设动用国家征地权，进而造成大量土地闲置浪费和撂荒、不利于控制建设用地规模和保护耕地，以及严重损害农民利益的现象。如前所述，现代各国通行的做法是，土地征用权属于国家的特权，征地严格限定在公共利益目的的界域内，绝不允许滥用之。
其二，征地权力过于分散，县级以上政府都可行使征地权，有的地方甚至乡政府也可行使征地权，这是导致我国现今土地管理出现诸多问题的重要缘由。
