社会如流动的水不断地变化着。像流水遇到阻拦会绕道一样，社会也会随着历史事件而扭曲摇摆。正如水流越接近大海会越发平直而汹涌，随着文人政府的出现，民主化的大道也正豁然展现。也许这是顺应历史发展的。然而就像已经定向的流水难以倒流那样，要使已经形成惯性的社会发生变化也不是一件容易的事。
犹如在改造弯曲的河道的过程中为了不使洪水泛滥需要修筑防波堤一样，在改造我们社会的过程中为把改革的副作用和失误减少到最低限度，就需要有稳定而可靠的改革方法。
这是一本对新政府正在推行的改革的重要一部分——行政改革的基调和方向、行政改革的逻辑和有效的推进方法加以整理的书。然而这本书并非早有策划，也不是根据周密思考设计的产物，可以说是偶然的产品。我们因为不满文人政府上台前后如雨后春笋般提出的有关改革的种种话题，认为应当形成略微不同于以前的另一种说法。我们四个学者就是抱着这种不很明晰的想法，聚首于一次偶然的机会，通过不拘一格的交谈，把得出的结论编撰出来，就成了这本书。就是说，这本书是我们四名研究行政学的学者对行政改革成功条件的直观根源所作的探索，尽管我们对以前的有关改革的讨论曾有过不着边际的想法。
在这里。我们感到，有必要对本书出版的背景以及本书所包括1的各篇文章的写作过程作一详尽的介绍。因为我们自信已经成功地完成了一次新的实验。今年初，编者中的一人突然受托为社团法人韩国政策学会组织举办一次有关文人政府的政策基调和改革方案的学术讨论会。在仓促的20多天之内要找出能执笔撰写论文的人来，这绝不是一件容易的事。经多方奔波周折，终于落实到金荣枰、宋河重、宋熙俊、崔炳善等四人身上。四个人在茫无头绪的状态下开始讨论，真不知道在四篇论文中怎么才能尽可能地包容关于新政府的庞大的改革课题。四个人几乎两天碰头一次，在结束一天的工作之余开始艰苦的讨论，难得地终于对转变行政改革思路的必要性形成了一致的看法。
“迄今为止，有关行政改革的话题大多集中于政府机构的改组方面。然而靠改组政府来进行行政改革是不可能取得成功的。虽然每次政权更迭都曾试图通过改组机构来进行行政改革，但韩国的行政现实似乎并没有据此得以改善。韩国的行政太看重硬件而对软件的改善却等闲视之。目前韩国行政需要进行的改革，第一是完善民主；第二是实现小而强有力的政府；最后是，这一切都应以发展和增进对国民的服务为继续。只有当这种改革是渐进的、分权的，它才能取得成功。”
我们四人从这个角度把我国当前最紧要的改革任务概括为下列四点：（1）通过恢复社会秩序和惩治腐败以完善法治；（2）通过放宽政府的限制并使之合理化以提倡民间自律；（3）政府在发展作为提高国际竞争力基础的科学技术方面重新确定自己的作用；（4）造成激发社会创新能力的气氛和条件。
按常规，我们的讨论可以到此结束，各自也可以进入到撰写阶段了。但是，四人的想法原来不尽相同。为了使四篇论文尽可能达到最大限度的协调一致，我们决定继续进行新的实验。实验是以这种方式进行的：我们每次在共进晚餐时开始讨论，把我们的谈话都录了音，然后记录成文，使我们每个人都可以读到别人的东西。我们在多次讨论中始终使用这种方法。差不多连续搞了五次。然后各自就自己所承担的主题撰写出并发表阐明自己立场和观点的报告（positionpaper）。其他三人听完一个人的意见以后，毫无拘束地自由提出批评和参考意见，相互指出需要强调的内容、遗漏的方面、不现实的命题以及实现可能性较小的方案等。尽管有时两个人之间为争论不同的观点和论点提高了嗓门儿，但很快会在其他人的仲裁和调解下得出一致的结论。通过这种方式的争论和相互批评写出的，就是本书的第二部分。
在2月11日韩国政策学会的学术讨论会上，我们以同一个声音作了主题发言。当晚我们自己举行了一次庆祝活动。席间，不知是谁的提议，反正大家都异口同声地一致表示赞成。这就是，我们决定，我们的共同课题不是结束了，而是要加上从另外的角度整理的有关行政改革问题的几篇论文出版一本书。当然，从这天开始，我们对每一篇新写的论文都一一地继续着我们的实验。
不用这种方式撰写的论文只有吴锡泓教授的《行政指导的弊端和改革方案》。吴教授在一个偶然的机会听说了我们四个人的计划，他写这篇论文的意思是在鼓励我们所作的努力。吴教授对我们四个人的不足之处作了补充，对此我们深表感谢。原来我们计划第三部分要包括有关确保人事制度公正以及中央和地方政府分权的论文，但由于时间所限而未能如愿。从整部书的倾向和结构上看，这一点给第三部分留下了遗憾。
本书就是在经历了这样偶然的和奇怪的过程以后问世的。不过它所传递的信息是显而易见的。书中提出，为使文人政府的行政改革获得成功，需要进行渐进式的改革。正如以少量的投资创造出大量利润的是优秀的企业一样，以渐进式的投入引出明显的改进成果的是出色的行政改革。我们一致认为，现在靠那种大吹大擂的口号进行的行政改革该是收场的时候了。我们主张，新政府的行政改革虽然应当不动声色地进行，但必须集中于实际提高国民生活的改革方面。
这种主张在国内听起来可能多少有点陌生，说不定这不算行政改革，而可能被人们评价为是一种软弱的表现。我们希望的正是这种一成不变的想法能够得到改变。这就要扩展和加深对行政改革讨论的广度和深度。
人们从牛顿的线性世界中看到，小的变化获得小的效应，大的变化获得大的效应。但在非线性的复杂世界里，小的变化可以诱发出破格的变化来。在反复的、渐进式的改革中早期条件的小差别会向急剧的差别转化。最近出现的“模糊理论”提示了这种关系。我们关心的改革对象——行政，绝不是秩序井然地线性操作的一种存在，它是无比复杂而模糊的存在。一切因素在其中相互作用，所有部分均带着其历史性相互紧密地交织在一起。行政改革就是要在这种复杂性和模糊状态下努力引导出建设性的秩序来。行政改革中最需要确保的是对未来的预测和控制。小而渐进式的然而是持久的改革会使改革取得成功，就此而言，渐进式改革是成功改革的最强有力的表现。
我们在编著这本书的时候，对几个月以来通过新的实验，能够相互理解别人的学术观点，分享朋友之情感到满意。虽然这是我们工作的副产品，但对我们来说却是最宝贵的体验，因此，我们确信它将作为我们重要的财富保存下来。同时。我们也希望这种新的实验将来更多地被我们的学术界所利用。
最后，我们要感谢为本书的出版多方给予帮助的许多人士。
首先我们要向社团法人韩国政策学会的首届会长许范教授致谢，若不是他全权委托编者中的一员筹备组织学术讨论会，那么无论如何这本书是不可能问世的。还要感谢主管学术讨论会的金锡俊教授以及学会的其他人员。与此同时，对主持讨论会的韩瑛焕教授以及参加讨论会的权甲泽、孙凤淑、廉台燮、刘在贤、李钟仁、张承、朱京植、陈在勋、韩恧洙等各位先生一并致谢。他们恰如其分的评论使我们把论文写得更加精炼了。我们也不会忘记高丽大学大学院行政学系的李俊民、李相奎两位同学的辛劳，他们把我们的讨论和对话认真地录音下来，连一个助词、一声咳嗽都没有漏过。
大学院的朴宪明同学和本科生李在植、金秉煜、韩竣燮、金太翊、梁华热等同学，还有金贵英小姐参加了本书的校勘和索引工作，对同学们所付出的辛劳，在这里再次表示感谢，他们的精心工作使本书更加完美了。同时也对出版社的有关编辑人员一并致意。
编者1993年7月
