就行政现代化而言，处于较高发展阶段的国家行政发展在发展过程中所出现的问题（如政府职能膨胀带来的赤字财政问题，政府功能输出能力衰弱问题等），处于较低发展阶段的国家在未来非要重复一遍不可吗？前车之鉴，后世之师。发展中国家虽然不能直接生搬硬套发达国家在特定的历史阶段上的政策选择，但可作为未来发展阶段上的一种“前瞻”来研究，在对其纷繁复杂的具体改革实践特殊性过滤之后，提炼其中一些富有启发的理念，然后把这些理念，不失时机地注入现在和将来行政发展之中，从而使较低发展阶段上的国家行政现代化在曲折发展历程中走得更快一些。
中观层次，有助于我们吸取市场经济条件下的西方国家公共行政实践的经验教训。目前中国正在进行的是以市‘
场化为导向的行政管理体制改革，而西方这一轮行政改革正是西方对过去的公共行政理论与实践的反思与修正。那些富有启发性的反思理念可以帮助我们有意识地避免市场经济条件下行政发展可能遇到的陷阱。如，西方国家的福利政策过分地依赖于政府权威供给，结果，在赤字财政的压力下，政府难以满足公众对福利的需求，并且难以寻求转移财政压力的支点，给西方许多国家的行政造成了困难。中国的福利政策必须伴随着市场经济的发展逐步健全，并且可以预料中国社会福利需求也会出现膨胀的趋势。但中国必须避免重蹈西方因福利膨胀而导致政府失效的覆辙。于是西方的公共福利政策改革（这是其行政改革的一项重要内容），就可以为我们正在建立的社会保障制度提供多方面的启发。
微观层次，面临的某些问题具有相似性使然。由于中西各国政府面临的某些问题具有相似性，政府规模膨胀，行政效率低下，财政困难，公共服务质量亟待提高，西方各国行政改革无不在探求解决这些问题的途径。因此，研究西方行政改革有助于拓宽中国行政改革的思路。
事实上，中国政府的许多部门以及许多学者对西方行政改革投入了较大的注意力（中国政府、学术界自1994年开始注意西方行政改革特别是美国行政改革的有关动向。1994年，筹建中的国家行政学院与美国锡拉丘兹大学马斯维尔学院合办第一期夏季研讨班，重点介绍美国的行政改革和文官制度，G.彼得斯（匹兹堡大学）担任主要授课人；1996年，上海译文出版社出版了David Osbome与David Gaebler合著的“Reinventing Government”一书。1998年国家行政学院出版社出版了《西方国家行政改革述评》一书。
北京大学政治学与行政管理系也在研究生中开设“西方行政改革”的课程。）。西方行政改革（特别是美国行政改革）一直是中美行政学者交流的主题。经1994年至1997年三年的努力，我国学术界以及政府部门对西方行政改革有了若干了解，但是我国学术界仍然没有一部较为系统地研究80年代以来西方行政改革（特别是美国行政改革）的专著。本书是在博士论文的基础上加以修改补充完善而成的。本书以美国行政改革作为典型案例，较为系统地从整体上阐明了西方行政改革的实践取向，并较深入地探讨了其行政改革的指导理论。最后点明了美国行政改革对中国行政改革的启示。
（第二节美国行政改革的生态环境分析
任何国家行政改革都有其赖以生存和发展的生态环境。对美国行政改革的生态环境作出分析，一则可以帮助我们理解美国行政改革的历史背景和前提条件；二则可以帮助我们理解其在既定的生态环境下所处的历史地位、所能承担的功能和社会角色；三则可以帮助我们理解美国行政改革的动力与阻力来源；四则可以帮助我们理解美国行政改革的不同模式（如理性设计模式与互动模式）与改革效果之间的关系；五则可以帮助我们理解美国行政改革进程中的内在矛盾以及总体发展趋势。当然，最重要的是帮助我们理解行政改革的成败得失大体上要取决的要素。
一、思想舆论环境：怀疑与肯定
第一，公众对扩大政府功能的大政府观提出了怀疑，却对民主提出了更高的要求。
美国公众在1929-1933年以前，是信奉小政府观点的，并且得到古典经济理论的支持。当时政府的作用仅限于国家防务、警备以及简单的行政管理。
政府功能的扩大始于20世纪30年代的大萧条。1929——933年大萧条的出现对古典经济学提出了现实的挑战，仅靠市场交换、民间自治解决不了由市场交换的内在结构性缺陷引发的社会危机。于是，出现政府扩张的第二次高潮。凯恩斯经济学、社会主义的挑战、公共物品和外部效用理论、刺激经济增长的现实需要这四种因素刺激了美国政府开支的膨胀。公众也追求这种膨胀，只有政府的规模扩大，公众才能得到更多的社会福利与公共服务。
70年代末出现的经济“滞胀”改变人们的价值观。人们以抗税等实际的行动来表示对大政府的怀疑与否定。值得一提的是，倡导公共选择理论（否定政府职能的膨胀）的詹姆斯。M.布坎南，60年代被驱逐出去尼亚大学，在80年代却因其公共选择理论首先研究了非市场决策而获诺贝尔奖。公共选择学说、货币主义学派等经济理论对大政府的价值观进行了系统性的否定，从而有力支援了公众对扩大政府功能所持的怀疑态度。政府功能扩大可以有诸多的标志，但归根结底看政府开支在GNP中所占的比重。缩小政府功能，并不意味着减少政府的功能输出，而是调整压缩政府财政支出的比重。美国政府长期所积聚的财政赤字与巨额国债，使美国政府也认同了公众的怀疑，认为只有通过政府改革才能缓解与解决财政压力等一系列问题。这是美国行政改革的一个重要舆论条件。
公众在对大政府表示怀疑的同时，却对民主提出了更高的要求。尽管在私有制下财产权利的行使，民主机制打了折扣，但公民扩大民主的种种努力，却使公民在选举资格的扩大，公民权利的落实，对政府官员的制约方面有了切实的提高。但自80年代以来，公众对民主提出了更高的要求，主要表现为以下几个方面：
一则是不仅要控制政治家，而且还要控制官僚。美国的民主制实际上是通过双层制约来实现的，第一层制约是公众通过选举投票来制约政治家；第二层制约是通过政治家来制约官僚。公民是向政治家进行利益表达，但利益的具体实现是通过官僚阶层来完成的。公民能够通过选举来制约政治家，但对官僚却没有直接的约束力，因为官僚是由政治家依法制约的。官僚组织的膨胀，耗费了纳税人的大量税收。因此，公民要通过一定的手段来直接制约官僚。
二则是公民要直接参与公共服务的供给过程。公共服务是公民最关心的政府功能输出。以前，政府官僚垄断了公共服务的供给过程，实现了政治家的相关决策，满足了公民的诸多需要，但也存在行政效率低下，服务质量不高以及不能满足公民的多样性需求等特点。尤其是在财政压力之下，官僚组织单枪匹马的供给公共服务，已经不能满足公民的需求了，公民要求以适当的形式直接参与公共服务的供给，以弥补官僚组织的能力缺陷。
三则是公民要求解决特殊利益集团对政府的决策控制问题。公民向政府表达利益这是民主制下公民的一项基本权利。但现实生活中的公民是划分为若干群体（或利益集团）的，各利益集团所持有的权力资源与能力是非均衡的，势力强的利益集团往往能够操纵政府的决策，形成丧失中立性的公共政策。公共选择学派的代表人物詹姆斯。M.布’坎南就鲜明地指出：美国的问题不是出于经济制度，而是出于具体的政治制度，现存具体的政治制度有利于特殊利益集团向政府寻租。美国民主制要进一步发展，就须设计出一种克服（或弱化）特殊利益集团寻租的制度。
官僚组织供给公共服务这也是事实，但其供给过程仍脱不开特殊利益集团的从中寻租。公共服务特别是其中的社会福利部分，从政府到援助对象总有一个供给过程。这个供给过程是要付出成本的。一部分成本要付给具体负责供给的政府官员，一部分要付给政府指定的直接供给服务者（如医院、医生、建筑商、保险公司）。这两部分成本的大小直接决定了受益者所得的份额。美国经济学家货币主义的代表人物密尔顿·弗里德曼认为，所谓福利国家的福利机关挥金如土。在美国，如果将救济金总额除以按官方统计的美国贫民总数，就会发现，处于贫困线以下的人们之收入比普通公民的收入高出一倍半到两倍，美国的贫困阶层早已应该烟消云散，可美国的贫民阶层至今是依然如故。
在80年代美国住房制度改革前，美国公用住房计划（Public Housing Program）1美元的开支中有66美分用于支付行政成本。其实这种状况又何止是美国呢？英国每年仅用于社会保险行政管理方面的“维持费”就达16亿英磅。意大禾威尼斯政府需要将救济预算的55%用作救济机构的行政管理费用。罗马市政府救济机构的行政管理“维持费”则占全部救济预算的60%。除相关的行政开支外，职业性利益集团（具体指医生、社会服务机构、职业培训者、律师）吸纳耗费了美国政府资助穷人经费的1/2强。如果说，公民辛辛苦苦向政府争取来的利益又被上述利益集团侵蚀掉，这倒是对民主的一种讽刺。
四则是设法解决美国民主制运作过程中深层次矛盾。
这个深层次矛盾是公共选择的内在矛盾在民主问题上的具体体现。作为经济理性人的个体，不仅利用制度的空隙来谋取自己的利益，而且还利用既定民主制度所提供的一切条件来谋取自己的利益。
深层次的矛盾体现在三个方面：政府官员（政治家与官僚）维护公共利益与满足特殊利益集团之间的矛盾；政府官员实现公共利益的角色要求与满足自我利益的矛盾；公民维护个人的合法权利与无限索取的行为倾向之间的矛盾。
这三对矛盾运作的结果是美国“赤字民主”的生成。的确，不进行必要的制度设计以及历史提供必要的物质技术条件，这样的民主制度是难以长存的。这样的民主制既不利于统治阶级的统治，也不符合被统治阶级的利益；既有违于处于管理地位的少数人的整体利益，也不符合处于被管理地位的多数人的利益，故公众有解决美国民主制运作过程中深层次问题的需要。
第二，以韦伯的官僚制思想为基础的行政体制，日益受到人们的批评。
韦伯提出的官僚体制适合工业时代的需要。美国的官僚体制是工业化时代的产物，也推动了美国工业化的过程。
以现代官僚制为基础的行政体制有六大特征：法制化、层级制、公私分开、专业化、职业化、规律性。具有六大特征的美国传统行政体制基本适合传统的工业技术基础与相对稳定的社会结构。信息技术日趋扩张和功能逐渐扩大；日益分。
化的社会结构（众多的利益群体的利益呈异质性）日渐代替了原来的由三大社会群体（雇主群体、劳工群体、农民群体）所组成的社会结构。技术基础与社会结构的变革引发了人们对美国传统官僚制的批评。概而言之，最近对官僚制的批评有四：
一则是适应性差，不能满足公众的需要。工业化时代的政府机构运行于信息化时代，是问题的症结所在。原先三大社会群体有可能通过各自的利益集团有序地向政府表达自己的利益，政府有可能通过标准化、统一化的公共服务输出满足社会群体的需要。现在日益原子化的社会结构中，充斥着无数的以各种原因所形成的利益群体（利益、职业、兴趣、种族、年龄、地域等都可能是形成特定利益群体的依据），它们的偏好多样，利益的性质各异。庞大的官僚机器难以以不变应万变的公共服务供给方式来满足众多的偏好。而且，公民对服务质量的要求越来越高，效率低下且日渐笨拙的官僚组织难以使公民实现满意的心理需求。
二则对公务员的非政治化理念提出了怀疑。事实上，公务员不仅执行政策，而且还扮演着重要的政策制定角色。
三则对以层级节制且以规章作为主要管理手段的管理理念开始动摇。人们要求压平层级，放松规制，民主参与，实行绩效管理。
四则是认为政务官对事务官进行严格控制的理念和做法已经过时。事务官在严密的控制之下不能充分发挥自己创造性、能动性，不能灵活地满足公民不断变化的需求。而且，公务员的常任制、公共组织的僵化、公共服务的绝对统一都应在改革之列。
第三，市场交换的价值在全球中重新得到肯定，这是80年代以来美国行政改革占主导地位的思想条件。
崇尚市场交换的理论在西方特别是美国从未中断过，即使在凯恩斯主义盛行时期也是如此。80年代以来更是大行其道。20世纪80年代的序幕刚一拉开，英国的撒切尔夫人力排众议，大力推行国有企业的私有化；法国国有企业的私有化紧随其后；美国的里根革命也尽力收缩政府职能，重新肯定市场交换在经济发展中的作用；80年代中期的新西兰大力推行国营事业（公营事业）的商业化和民营化，而且在改革行政机关预算制度、管理制度及会计制度的同时，还把市场交换制引入行政组织之内——各部委的副部长与行政首脑签订了“绩效合同”。新西兰彻底市场化的行政改革引发了若干西方国家以市场化为导向的行政改革。更重要的是采取计划经济模式的社会主义国家受到前所未有的挫折，以致于80年代末前苏东国家改弦易张走上了私有化的发展之路，更是鼓励了各种市场经济理论。中国经过艰苦的探索终于明确了以市场化为导向的经济体制改革（包括行政体制改革）之路。许多发展中国家也纷纷走上了市场经济的现代化发展之路。东亚新兴工业化国家走市场化之路成功的经验更使重新走上市场化之路的国家义无返顾。
二、技术环境：从“电子革命”到“信息革命”
以信息技术为基础的现代科学革命在20世纪70年代以后跨人了全面发展的新阶段，80年代信息技术产品已广泛渗入国民经济和人类社会生活各个领域，这就是美国80年代以来的行政改革的宏观技术环境。
第一，科技革命的新阶段。
