原因很简单，行政改革（如放松规制）往往损害国会的权力和利益。经验表明，在制定与执行重大决策方面总统比国会有效率。总统倾向于认为，国会与特殊利益集团的互动影响了有关法案与公共政策的中立性与公正性；国会倾向于认为，总统领导的庞大官僚组织所行使的行政权力对人民是威胁，必须受到制约。总统从全局利益、长远利益、根本利益考虑，一般是行政改革的推动力量，国会一般则对行政改革持谨慎与怀疑态度。这种权力格局在减缓了行政改革进程的同时，却也保证了改革中重新释放出能量的行政权力，不能轻易侵害公民权利。
立法部门拥有广泛的立法权，拥有制约行政部门和司法部门的权力。立法部门立法与监督都是通过委员会来进行的。美国每届国会平均提出20，项左右的议案，通过600~800项法律，举行大约15，次会议和听证会。国会监督行政部门的手段多种多样。美国政府各部门在国会均有其相对应的、对其实施监督的常设委员会（或小组委员会）。立法部门制定政府部门在工作中必须遵守的法律，促使行政部门依法行政。传讯政府官员，调查他们的活动。
依法行使批准高级官员任命的权力，影响政府机构的人员构成。控制各政府部门的预算支出。
美国的参众两院的人员来源不同。参议院100人，每州选举两名。参议院是各州利益的代表。众议院435人，由大小不等的选区选举而来。众议院是各选区的利益代表。参众两院的各委员会，与院外利益集团有千丝万缕的联系。美国又是个利益集团政治发达的国家。利益集团往往通过与参众两院委员会委员的互动，来对法律与公共政策施加自己的影响。美国学者认为：“20世纪，美国国会成了美国政府一般反对的而不是积极的力量。它仍执行很大的权力，但其权力趋于采取证明、修改或反对总统提案的形式。国会不是试图让行政部门知道应该做什么，反而常常通知其不应做什么。”然而，80年代以来的美国行政改革是在不断地以“议会主权”的原则，增加行政权力运行的自由度，这是立法机构对行政改革有所保留的根本原因。在行政改革过程中利益遭到部分丧失的利益集团往往通过立法机构向改革的推动者施加压力。
司法部门不仅解释法律，而且参与制定社会政策。美国司法系统由89个地区法院、10个上诉巡回法院和最高法院组成。处于最高等级的最高法院具有最大的政治影响。值得一提的是，美国特有的司法审查制度强化了对美国政府官僚组织的规制。司法审查是指法院对行政行为是否合法作出判断，从而决定行政行为是否应该维持、撤销、停止进行，或者命令行政机关履行某项义务。逐渐简化司法审查的形式，扩大司法审查的范围，增加司法审查的强度，是美国司法审查演变的基本趋势。司法审查一方面约束了行政权力的滥用，保护了公众的权益，另外一方面确实又加重了对行政部门的规制程度。行政部门的公务员因被制约得过多，害怕吃官司，行为谨慎，如履薄冰。80年代以来的美国行政改革提倡行政部门的政府官员发扬企业家的创新精神，积极行政，与美国法院的司法审查实践难免发生冲突。
（第三节研究方法、分析框架与篇章结构
一、本文的研究方法和分配框架
第一，本文采取先实证描述，后规范分析的研究方法。
本文的研究对象是20世纪80年代以来的美国行政改革。中国学者在该学术领域的研究刚刚起步，还没有一部专著能提供有关美国行政改革具体内容的较完整的资料。
因此，笔者在对美国行政改革实践做出理论解释和分析之前，必须对美国行政改革“是什么”的问题做出清晰地回答，然后才能在此基础上就“为什么”的问题做出自己的分析。
本文第一章至第四章，采取主观与客观，价值与事实相分离的态度，分别描述美国行政改革的三大实践取向，政府间制度设计的分权取向。在描述实践取向的每一章最后，都有一个理论性的小结，但这种小结只是对每章内容的一个高度概括性的结论，并不是从总体把握美国行政改革的规范性分析，只是为最终的理论升华做着初步的准备。本文的五、六两章是对美国行政改革的一种理论分析，其中第五章带有过渡的性质，第六章是对美国行政改革的高度理论抽象，也是笔者对美国行政改革的一种解释。第七章着力揭示了美国行政改革对中国行政改革的借鉴与启示。总之，本文是采用了先具体后抽象、先分后总的研究方法，来研究80年代以来的美国行政改革。
美国学者研究，美国行政改革可分两种情况：其一是以专题研究为主，如专门研究文官制度、分权、政府责任、民营化；其二是研究美国行政改革的总体趋向。前者的研究方法可以是先提出一个什么理论，然后再用理论去解释分析现实，最后得出结论，如研究民营化的专家E.萨瓦斯1987年出版的《民营化：改良政府的钥匙》（“Privatization：The Keyt o Better Government”）一书，即采取此法。因为某项改革议题很可能有其相应理论。但美国总体的行政改革并没有一个统一的理论基础，不宜采取以某项具体理论去套用现实的研究方法。戴维·奥斯本和特德·盖布勒在1992年出版的《改革政府》一书就是采取了从实践案例中提炼改革原则的研究方法，来揭示美国各级政府在整个80年代行政改革的动向，以及未来行政改革应遵循的原则。
第二，制度分析是本文的分析框架。
用于本文的制度分析框架，得益于公共选择理论、新制度经济学、宪法经济学的启发；得益于它与美国行政改革实践取向的印证。本文实际上是以“制度”作为潜在的主线来贯穿全文的篇章结构。第一章，“政府功能定位的市场化取向”，实际是指两种不同性质的制度（即政府权威制度与市场交换制度）的重新选择问题；第二章“政府公共服务输出的市场化取向”，实际是指两种制度的复合配置问题；第三章“政府内部管理改革的放松规制取向”，实际是指以不同的思维方式对政府内部管理制度进行重新设计（“以结构为本”取代“以规则为本”）；第四章，“政府间制度设计的分权取向”，直点政府间制度的重新调整问题。第五章，“对美国行政改革理论的探讨”，实际是在点明，不同的制度设计的区别在理论上源于人性假设的区别。第六章“对美国行政改革的理论思考”，旨在导出“美国行政改革是一场以非官僚化为取向的制度变革”这个本文的总结论。第七章点明美国行政改革对中国行政改革的借鉴与启示。
二、篇章结构之间的逻辑关系
第一，“政府功能定位的市场化”涉及到政府功能的调整问题，触及到政府“做什么”问题。
政府功能重新定位是本次行政改革首先遇到的问题，这是由财政压力引起的。进行以压缩福利项目为核心的公共福利政策改革，收缩政府的社会职能；放松管制，收缩政府的经济功能。这是包括美国在内许多西方国家一种共同的改革选择。其实质是宁选市场交换制度、不选政府权威制度，这是对“小政府模式”的一种探索。
第二，“政府公共服务输出的市场”，触及到政府“如何做”的问题，涉及到行政权力在社会的运行方式变革问题。
政府公共服务输出的市场化取向是本次行政改革的核心问题，也是取得改革明显成效的一部分，这是政府与社会两方面的积极性所形成的合力促成的结果。一般的合同出租、公私合作、用者付费、凭单制度是政府功能市场化的四种主要形式。西方其他各国为满足社会对公共服务的需求，都有类似的努力。其实质是通过政府权威制度与市场交换制度的功能优势杂交，从而形成一种具有全新功能的复合制度安排，来探索公私并举、政府与社会合力的政府功能输出新模式。
第三，“政府内部管理的放松规制取向”，意味着改革领域从政府与社会关系的调整过渡到政府内部关系的调整。
事实上没有政府内部管理体制的重塑，以处理政府与社会关系为核心的行政改革难以持续下去，在传统体制下企业化政府中行政官员的企业家行为被认为是近乎违法（G.彼特斯语）。“以结果为本”代替“以规则为本”的制度设计思路，其目的在于：它既是为行政官员的重塑政府行为创造条件，又是为充分挖掘传统官僚制下行政官员及其全体公务员的潜力，尽最后的努力。由放松规制的内在矛盾的决定，放松规制只是提高政府绩效的必要条件，不是充分条件，更不是充分必要的条件。由政治文化的差异所致，美国以外的其他西方国家放松规制任务相对较轻。放松规制的实质在于探索一种“公正”（以行政行为的法定程序体现）与“效率”相统一的政府内部管理模式。
第四，“政府制度设计的分权取向”，是政府功能定位与政府功能输出的市场化以及政府内部管理改革放松规制取向的一个共约取向。
可以说分权取向是市场化取向与放松规制取向之改革实践的一个伴随物。然而中央与地方追求目标的冲突，导致事权下放有余，财权、决策权（指公共服务供给的决策权）下放不足。政府间制度设计的分权取向旨在探索一种中央与地方协同而正和博弈的政府间关系模式。
第五，“对美国行政改革理论的探讨”，旨在深入探讨改革实践背后的理论渊源。
“小政府理论”、“放松规制理论”和“重塑政府理论”分别对应于政府功能定位的市场化取向、放松规制取向和政府功能输出的市场化取向。三个理论最大的区别在于人性假设的不同。人性假设是不同制度设计的分叉点。“经济人”假设针对“小政府模式”的市场化选择，“公共人”假设针对放松规制设计，而“企业家”人格假定，针对政府功能输出市场化等重塑政府的政策选择。三种人性假设，彼此独立，但又相互补充。市场化、放松规制、分权三个取向。实际是把美国政府推向一个方面：非官僚化取向。
第六，“对美国行政改革的理论思考”则是对全文做结论。
（1）美国行政改革的三大取向体现了一个主题：以非官僚化为取向的制度变革探索新的政府治理模式。而制度主要是一种形成特定“情势”的规则。
（2）美国80年代以来的行政改革与美国的民主制存在着内在的矛盾。其内在矛盾表现为：美国行政改革的最直接压力来源于美国民主制运转的一个重要结果（财政赤字压力）；美国行政改革的理性目标模式与美国民主制的互动模式存在先天的冲突；美国行政改革的实践与传统的政府责任机制相冲突；美国行政改革的存亡成败，最终取决于美国民主制的重塑是否能取得成功。
第七，“美国行政改革对中国行政改革的启示，重点论述了美国行政改革对中国行政改革的启示。”
由于两个国家所处的现代化阶段不同，其改革经验不能简单地进行移植，美国等工业化国家行政改革的具体选择，对我国的行政改革会有一些直接的借鉴。这是由下列六个因素决定的：同处于信息技术的时代（尽管成熟程度不同）；行政管理的发展有其一般的规律；权力的运作尤其有其共同性的普遍规律；政府权威制度与市场交换制度的运作在各国有共同性的一面；公共物品的生产与供给有其共同的规律；官僚组织弊病有其共同性。
政府应集中于核心职能的输出上，如，提供严格执行的市场竞争的公平规则。决策与执行分开是提高决策质量与执行效率的重要措施。分权是必然趋势，但应注意分权与责任的均衡。推动行政公开与行政公正的制度建设，扩大信息的公开度与公民的参与度。推行公共服务的市场化，公共服务的市场化可以利用政府权威制度与市场交换制度的功能优势，来提高政府供给公共服务的能力；也是提高我国民主实现程度，提高行政民主层次的重要手段。目前特别是推行电信业、电力市场、道路建设等基础设施与公共服务市场化的力度。将政府机构改革与公共服务的市场化探索有机结合，是我国行政改革与国际各国行政改革接轨结合点，也有利于促进中国政府职能的转变。
“有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键。这已越来越成为人们的共识。政府的作用是补充市场，而不是替代市场。”——1997年世界发展报告《变革世界中的政府》，第17-18页。
