关于国家机构的管理问题，战国以前的学者很少专门讨论，而只是在，礼治”、，德治”的大题目之下泛泛涉及，或者仅仅原则性地提到。
当时的政治家，很强调用道德的力量治国安邦。周公提出，明德慎罚”的口号，作为治国的纲领。“明德”的具体内容，赵光贤先生曾从《周书》各篇中归纳为：教育、孝友、勤劳、慎刑、无逸、戒酒，等几点，虽亦关乎治官，但毕竟太笼统。《尚书》的《立政》篇，曾运乾说，“篇内所言皆官人之道”，然可资研究者，不过寥寥数语。此篇认为，夏桀失国是由于，弗作往任，是惟暴德”。即弗任老成，唯暴德是举。殷纣失国也是由于任用“羞刑暴德之人”和“庶习逸德之人”，因此，要吸取他们的教训，，继自今立政，其勿以俭人，其惟吉士，用劢相我国家”，都是围绕德与失德发议论，没有涉及治官的具体措施。
孔子的思想与周公一脉相承，注重德在治国安邦中的杠杆作用，他说“为政以德”，“为国以礼”。他主张“君使臣以礼，臣事君以忠”，在他看来，只要上下都能明德崇礼，则天下唾手可治。因此，孔子也很少谈及政府机构的具体管理。
到战国时，列强争雄，征战不已，富国强兵成为列国的共同奋斗目标。一些政治家开始认识到，提高行政机构的工作效率，对于国家前途有着极为重要的意义，，官官治则国富，国富则兵强，而霸王之业成矣”，因此，他们热烈地讨论治官的方法，研究如何使官员，勤于职守，如何对官员督察考核等等。其中，谈得最多的是法家。
法家对儒家以“德”或“贤”一类的标准，去取或奖罚官员的做法，很不以为然。因为德或贤没有明确的标准，往往带有君王个人的感情因素，任意性很大，“君舍法而以心裁轻重，则同功殊赏，同罪殊罚矣”，“以心裁轻重，就是，诛赏予夺，从君心出”，就没有公平的标准可言。他们认为，历史上的圣明之君都是，任法而治的：，尧之治也，盖明法察令而已，圣君任法而不任智，任数而不任说。黄帝之治天下，置法而不变，使民安乐其法也。”因此，他们激烈地抨击儒家尊贤的思想，强调“法”在治国中的重要作用，甚至把它放到与国君同等重要的地位来加以认识，“法之功莫大，使私不行；君之功莫大，使民不争。今立法而行私，是私与法争，其乱甚于无法；立君而尊贤，是与君争，其乱甚于无君。故有道之国，法立则私义不行君立则贤者不尊。民一于君，事断于法是国之大道也”，不无见地。
商鞅认为，国之治乱，在于法之有无，他说：
与世之为治者，多释法而任私议，此国之所以乱也。先王县权衡，立尺寸，而至今法之，其分明也。夫释权衡而断轻重。废尺寸而意长短，虽察，商贾不用，为其不必也。···不以****知、能、贤、不肖者，惟尧，而世不尽为尧。是故先王知自议誉私之不可任也，故立法明分，中程者赏之，毁公者诛之。
他认为，知、能、贤、不肖，只有用法才能衡量。法虽然不是尽善尽美的，但是它们简捷、公平，有着其他方法所难以替代的优点，“法虽不善，犹愈于无。投钩分财，投策分马，非以钩策，为均也，使得荣者不知所以德，得恶者不知所以怨。乃以塞怨望也”。法就像度量衡一样公平和准确。所以，“法明治省，任力言息”。有了明确的标准，民人方无怨言。《管子·法禁》云，“君一置则仪，则百官守其法；上明陈其制，则下皆会其度矣”。 《商君书·慎法》云“使吏非法无以守”，也都是强调要为百官制定和公布法度。
韩非对商鞅等人的说法加以归纳、总结，他说，“今申不害言术，而公孙鞅为法。术者，因任而授官，循名而责实，操杀生之柄，课群臣之能者也，此人主之所执也”，“君无术则弊于上，臣无法则乱于下，此不可一无，皆帝王之具也”。他把法、术看做必须牢牢掌握的“帝王之具”。
用法代替德，以之作为治官的基本方针，这是法家的创造。《周礼》吸收了其中的积极因素，又加以发展，提出了用，八法”、“八柄”治官的方针。由于此书体例的限制，它不能对八法与八柄做理论阐述，而只是通过六官之间错综复杂的联系，来表达作者的思想。本章分析的重点是“八法”，《大宰》职云：
以八法治官府；一曰官属，以举邦治；二曰官职，以辨邦治；三曰官联。以会官治；四曰官常，以听官治；五曰官成，以经邦治；六曰官法，以正邦治；七曰官刑，以纠邦治；八曰官计，以弊邦治。
大宰“八法”是《周礼》治官思想的集中表述，是一个完整的治官思想体系。孙诒让说：
“此八法为治百官之通法，全经六篇，文成数万，总其大要，盖不出此八科。”因此，我们把它作为探索《周礼》治官思想的钥匙。
（第一节 定分
“定分”，是法家从儒家思想中吸收来的，但使之更为严密。《庄子》言“春秋以道名分”，即有君君、臣臣、父父、子子之意。《慎子》说“一兔走街，百人追之；积兔于市，过而不视，非不欲得，分定不争也”，他对定分的作用做了形象地说明。法家把定分作为一条基本原则，推广到各个方面去，以建立新的社会秩序。把这一原则运用于政府机构的管理，就产生了法家的治官思想，其中最基本的一点，就是明确规定各级各类官员的职守，对它做出量和质的规定。因为行政机构能否有效地运行，某种程度上取决于官员的尽责程度。只有定分，才能对官员的工作从质和量的方面做出评估。
商鞅说：“名分定，则大诈贞信，民皆愿悫，而各自治也。故夫名分定，势治之道也；名分不定，势乱之道也。”名分规定了人们的权利范围，奸诈之徒无隙可钻，只得安分守己，社会就可治理。慎到说，“明主之使其臣也，忠不得过职，而职不得过官”，主张官员要有明确的职权界限，不管有何种理由，都不能逾越。
韩非也主张“群臣守职，百官有常”，“明主之道，一人不兼官，一官不兼事”，“臣吏分职受事”，“治不逾官，虽知不言。”群臣守其职而不逾，百官有其常例之职事而不侵，越俎代庖者，即使有功，也要受罚。韩非举例说，韩昭侯酒醉，和衣而寝，典冠之吏怕他着凉，给他加盖了衣服。但是，韩昭侯醒后问知衣服是典冠所加，便“兼罪典衣与典冠”，因为典衣之吏“失其事”，而典冠之吏“越其职”，两人都有过。韩非认为“侵官之害甚于寒”。宁可寒侵于身，也不许官越其职，因此，他主张“越官则死，不当则罪”，这把定分的含义说得极为透彻。
《周礼》的定分，是通过大宰八法中的官属、官职、官常来体现的。
官属 孙诒让《周礼正义》云“属”犹言属别，谓以爵秩尊卑相领隶，”是通过官员的归属来明确职权范围。按照爵秩尊卑，官属自上而下又可分为四个层次：
1.总属，即《小宰》职所云天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官六官，其属各六十。六官之长爵秩为卿，其属官之爵秩均在其下，一官之内，“大事则从其长”。六卿均有副贰，亦以尊卑相领。《大宰》云：“乃施法于官府，而建其正，立其贰，设其考，陈其殷，置其辅。”“正”即大宰、大司徒、大宗伯、大司马、大司寇等；“贰”指六卿的副贰，分别指小宰、小司徒、小宗伯、小司马、小司寇等，爵秩均为中大夫；“考是更次一级的助手，分别为宰夫、乡师、肆师、军司马、士师等，爵秩均为下大夫；“殷”指众士；“辅”指辅助士治事的府史等。这是宏观的领属关系。
2.分属，一官之内又有次一级的领属关系，如《春官》中，大祝为祝官之长，爵秩为下大夫，其下属有小祝、丧祝、甸祝、诅祝等官，爵秩均低于下大夫。又如宫正为宫官之长，膳夫为食官之长，医师为医官之长，酒正为酒官之长，内宰为内官之长，等等。其下均有属官，领属关系也如祝官。
3.当官之属，是再次一级的领属关系，指某一官吏与其属员的关系。如宫正，爵为上士，其属员有中士四人、下士八人、府二人、史四人、胥四人、徒四十人。
4.冗散之属，指政府官员编制之外的冗散人员的隶属关系，如相犬、牵犬者均隶属于犬人，国之勇力之士隶属于司右。冗散人员无爵秩及固定人数。
这种严密的层层相因的领属关系，确定了每个官员在等级制中的位置，他们的职守和权限也都随之被明确规定了。《天官·宰夫》云：
掌百官府之征令，辨其八职；一曰正，掌官法以治要；二曰师，掌官成以治凡；三曰司，掌官法以治目；四曰旅，掌官常以治数；五曰府，掌官契以治藏；六曰史，掌官书以赞治；七曰胥，掌官叙以治叙；八曰徒，掌官令以征令。
“正”指卿长，“要”指岁成，故正治之；“师”指中、下大夫，“凡”指月成，故师治之；“司”指上士、中士，“目”指日成，故司治之；“旅”是下士，故掌具体之数；“府”则唯治其库藏；“史”则唯治其文书；“胥”则唯秩其先后；“徒”则唯任其奔走。可见，设官分职时已有权限大小之分，旅不可上分司之目，师不可上侵正之要，正亦不可下行师之凡，师亦不可下侵司之目。爵越高则事越约，越低则事越繁。此即法家，君设其本，臣操其末；君治其要，臣行其详；君操其柄，臣事其常”的主张的具体化。所以，宰夫一职，刑必以诏冢宰，小宰之岁会必是赞冢宰，司会之废置必是诏冢宰，而乡大夫之法必考于司徒，稍人之政令必听于司徒，邦有大事讶士仅读其誓禁，布宪仅合众庶以号令，肆师则凡国大事治礼仪以佐宗伯。尊卑不相逾，职责不相越。
官职 官必有职，大而言之，有治职、教职、礼职、政职、刑职、事职六大类，由六官之长分掌之；析而言之，则，凡三百六十职，通谓之官职”，每官皆有职名，表示其所主。
官常 各职居官常行之事为官常。《大宰》郑注引郑司农云“官常谓各自领其官之常职”。《商君书·君臣》云“五官分而无常则乱”，“官修则有常事”，主张官有常事，即有明确的工作职责。《周礼》官员的分工极其细密，如《天官》食官之下，笾人之属共三十一人，专掌四笾之实；醢人之属共六十一人，专掌四豆之实；醯人之属六十二人掌醯物；盐人之属六十二人掌盐；幂人之属三十一人掌覆食物之巾；具体而微，各不相越。
官属、官职、官常三者对官员的职责做了严格的规定。实际上，这样细密的分工，先秦时期是不可能有的。《尚书·立政》和《荀子·王制》所提到的官名不过二三十，职分也很粗略。《周礼》所叙述的，只是理想国的官制，如此安排，目的是要把战国法家，定分的思想具体化，建立一套完善的官制。
（第二节 观法与授法
“以法待官府之治”，是《周礼》治官的一条准则。因此，公布法，宣传法，执行法，修订法，以法为尺度，检查官员的工作，成为贯串全书的一根主线。
《周礼》大宰、大司徒、大司马、大司寇于每年正月之吉，都要悬法于象魏，使万民观之，意在公布所掌之法，晓谕天下之民。大宰所悬为治象之法，大司徒所悬为教象之法，大司马所悬为政象之法，大司寇所悬为刑象之法，分别与所掌治职、教职、政职、刑职相应。
除六卿之外的其他官员，也多有悬法者，如《乡大夫》云：“正岁，令群吏考法于司徒，以退，各宪之于其所治。”是乡大夫之属官均悬法于官府。又如《秋官·士师》云：
掌国之五禁之法，以左右刑罚；一曰宫禁，二曰官禁，三曰国禁，四曰野禁，五曰军禁，皆以木铎徇之于朝，书而县于门闾。
孙诒让说是“书于版而表县之”，贾疏，县于处处巷门，使知之”，是五禁之法悬于闾巷之门。
韩非说：“法者，编著之图籍，设之于官府，而布之于百姓者也。”因此，《周礼》所悬之，法”，也往往被人们误解为法律。其实无论是法家所说的法，还是诸子所说的法，抑或《周礼》所说的法，都不能简单地与法律划等号。他们所说的法，是一个宽泛的概念，包括礼法、法则、标准、方法、做法以及法律等等，根据上下文义，所指不一，此不赘辨。大宰所悬之法，实际上是官法，孙诒让《周礼正义》认为是“六典至九两”，即大宰职所掌之，六典”，“八法”、“八则”、“八柄”、“八统”、“九职”、“九赋”、“九式”、“九贡”、“九两”，为治官官法之总会。地官大司徒所悬教象之法，则是教官官法之总会，，即十二教及乡三物之类”。夏官、秋官所颁之法亦是其官法，殆无可疑。
大宰、大司徒、大司马、大司寇均一岁两悬官法：正月之吉使万民观之，正岁则分别由其副贰率属官观之。本节只讨论正岁观法。《小宰》云：
正岁，帅治官之属而观治象之法，徇以木铎，曰；“不用法者，国有常刑。”乃退，以宫刑宪禁于王宫，令于百官府曰；“各修乃职，考乃法，待乃事，以听王命，其有不共，则国有大刑。”
《小司徒》职云：
正岁，则帅其属而观教法之象，徇以木铎，曰；“不用法者，国有常刑。”令群吏宪禁令，修法纠职，以待邦治。
《小司马》职原缺。《小司寇》职云：
正岁，帅其属而观刑象，令以木铎，曰；“不用法者，国有常刑。”令群士，乃宣布于四方，宪刑禁。
从这些记载中，我们可以归纳出几点法治的原则：
第一，法自王出。《周礼》的最高主宰是王，大宰等分掌六典，不过是“佐王治邦国”。观法后，小宰令百官府“修乃职，考乃法，待乃事”，根本目的是“以听王命”。因此，可以肯定，大宰等所悬之治法、教法、刑法，均出自王。
《管子·任法》云：“故曰：有生法，有守法，有法于法。夫生法者君也，守法者臣也，法于法者民也。”王就是“生法者”。所谓“民一于君，事断于法”，实质也是法生于君。大宰于正月之吉布治，郑注说是为了“重治法，新王事”，正月之吉为新旧交替之时，亦是王法除旧布新之机。每年此时布治，显然含有显示法具有最高权威的意思。
第二，明于法。法家十分强调明法，商鞅就明确地说过，治法明，则官无邪”，法明，是治官的重要条件之一。《管子》也持此说，“不明于法，而欲治民一众，犹左书而右息之”，法不明，好比右手写字而左手阻挠之，无法成书。明法有二指：一是内容确定，不可更改，《商君书)垦令》云，，百县之治一形，则从迂不饰，代者不敢更其制”。二是内容公开，尽人皆知，《管子·法禁》云：“君一置则仪，则百官守其法；上明陈其制，则下皆会其度矣”。吕思勉先生说：“古代刑法，恒不公布。制法亦无一定程序。新法故法，孰为有效不可知。法律命令，盖亦纷然错出。故其民无所措手足。此法家之所由生。”法家正是要通过，百县之制一形”和“明陈其制”的办法，来改变“民无所措手足”的局面。
《周礼》正岁悬法和百官读法，也正是要明法，包括明确法的内容和公开法的内容，以便公平地进行考课，其精神与法家所倡导的完全一致。《周礼》每年颁法之举，亦本于商、管之书。《商君书·定分》云“一岁受法令以禁令”，受即授，禁令即藏于禁室之法令，每岁将法令重写一次授予官员，以求法令明确。《管子·立政》亦云：“正月之朔，百吏在朝，君乃出令，布宪于国。”当然，《周礼》悬法的程序远比管、商之说完善和理想化，无疑，这也是所谓“后出转精”。
第三，以刑纠职。小宰、小司徒、小司寇在率属官读法后，均徇以木铎曰，不用法者，国有常刑”。郑注云，，官刑，司寇之职五刑，其四曰官刑，上能纠职”。使百官读法，目的是要使之明法知职，依法行事。对违法失职者，则以官刑纠之，以示法之威严无情。 《商君书》云，“立君之道，莫广于胜法。胜法之务，莫急于去奸。去奸之本，莫深于严刑”，《周礼》以刑纠职，精神与之完全一致。
