王建东 赵元成 毛亚敏
提要：建设“生活品质之城”是在科学发展观、和谐社会理论指引下经营城市理念和方式的重大转变，但“生活品质之城”不是自发形成的，需要以政府为主导力量来推动。就杭州城市自身而言，围绕“建设生活品质之城”的命题，从行政法治化的视角，探讨在建设生活品质之城的进程中，政府职能、行政权力运作方式以及公务员法律素质等行政法治环境各要素的作用和影响，具有较强的理论和现实意义。近些年来，杭州市政府在法治化进程中虽然取得了较大的成就，但在行政立法、行政执法、执法监督等方面还存在不少问题。对这些存在的问题加以剖析，并有针对性地提出治理对策，无疑有利于加快杭州市全面推进依法行政、建设法治政府的进程以及“生活品质之城”建设目标的实现。
关键词：依法行政 法治政府 法治环境 生活品质之城
作者王建东，杭州师范大学法学院副院长、教授；赵元成，杭州师范大学副教授（邮政编码310036）；毛亚敏，浙江省社会科学院研究员（邮政编码310028）。
2007年2月10日，杭州市委书记王国平在市委第十次党代会上的报告中提出今后五年杭州建设生活品质之城的奋斗目标。2月15日十届一次全会通过的《中共杭州市委关于坚持科学发展观构建和谐社会建设生活品质之城的决定》中明确了建设“生活品质之城”的战略目标。“生活品质之城”具有丰富的内涵，包括经济生活品质、政治生活品质、文化生活品质、社会生活品质以及环境生活品质等方面的内容，目的在于提高人民群众的生活品质。正如报告所指出：“建设‘生活品质之城’，它是从人们日常的、又是根本的需求角度来审视城市发展，把城市发展放到一个现实而又终极的意义上去把握，使城市与市民紧紧地连在一起，使经济社会发展与市民日常生活紧紧地贴在一起。”[1]这就充分体现了以人为本、以民为先的价值理念，充满了深刻的人文关怀。对于一座城市而言，创建一个良好的法治环境对经济社会的发展以及人民群众生活质量的提高是至关重要的。然而，创造良好的法治环境，首先应建立对国家权力依法制约的制度，使政府在职能扩张与职权谦抑之间保持平衡。法治环境中最为直接的关键环节则是依法行政问题。因此，加强和改善行政执法水平，推进依法行政，是加快经济社会发展，建设“生活品质之城”的重要保障。
一、“生活品质之城”与行政法治环境
（一）法治、法治环境与行政法治环境
1.法治的内涵。研究法治环境的逻辑起点在于阐明法治概念的内涵。法治是一个有着悠久历史和特定含义的概念。在我国古代，“法治”是先秦法家提出的一种治国之术，但法家所主张的“法治”是“君主以法治国”。现代意义上的法治滥觞于古希腊的哲学家思想。亚里士多德在其《政治学》一书中指出：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍地服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”这一法治的经典论述指明了法治的两个基本属性，即法律的权威性以及法律本身应具有的优良品性，为后世的法治理论奠定了深厚的基础。1959年著名的《德里宣言》确立了法治的三原则，表明法治的核心在于国家的一切权力都是为了保证和维护每个人所享有的“人的尊严”，为此，法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件。[2]
现代法治的基本精神在于限制国家权力的滥用，保障公民人权。其中，保障人权是现代法治的核心。人权价值的确认与维护程度已成为评价现代社会中法治状况的主要指标。在不重视人权或者人权价值得不到尊重的国度，即使强调法律的功能，它的法治只能具有形式的意义。因为，实质意义的法治是以人权价值的尊重为核心的一种法律制度，其出发点与归宿点都是人权价值的维护与人权环境的改善。
2.法治与法治环境的关系。法治环境是法治理论的重要内容，但对于何谓法治环境，目前理论上主要有以下几种不同的观点：一是要素说，认为“在城市法治建设领域，法治环境是指直接或间接作用或影响城市法治主体及其活动过程、活动方式、活动效果的外部要素的总和，就是法治建设这个系统工程赖以存在和发展的外部条件”[3]。二是条件说，认为法治环境是指“法治社会中保障各项社会事务依法有序运行的各种法治条件的总称”[4]。三是评价说，认为法治环境主要是一个评价性概念，即对一个国家或一个地区是否实行法治进行衡量的标准或者尺度。“一般而言，就是指……一个国家或一个地区实施法治的情况和条件，即在这一范围内是奉行法律至上还是奉行权力至上。”[5]四是状态说，认为法治环境是指“按照民主政治原则建立的国家政权在其管辖的区域，实行法治，严格依法办事所形成的社会信仰法律，崇尚法律权威的氛围和社会依法治理的有序状态”[6]。
上述观点从不同角度对法治环境的概念作了较为充分的概括，为我们理解法治环境的内涵提供了不同的视角。总体来说，学者们的观点主要从三个方面展开：（1）法治环境是法治建设所需要的外部环境；（2）法治建设是法治本身作为其他现象的环境；（3）法治环境是法治本身的一种状态。因此，讨论法治环境离不开法治。就法治与法治环境之间的关系而言，两者是一个问题的两个方面，法治是法治环境的内核，而法治环境则是法治的外在反映和表现。
3.行政法治环境。从上述关于法治以及法治环境的论述中可以看出，无论是法治，还是法治环境，其关键环节都在于通过法律规范政府权力的运作，从而实现对政府权力的制约以及保障公民权利。在现代社会，行政的职能已经极大地扩张，其触角已伸向社会的各个角落。人权保障、依法行政、行政权力制约等对法治环境的影响最为直接，人们判断一个地区法治状况优劣的主要依据就是行政机关是否能够依法行政。行政法治环境不仅是整体法治环境的构成要素，同时也是衡量法治环境的重要评价标准。
就行政法治环境的内涵而言，我们认为行政法治环境应从两个方面理解：从动态上看，行政法治环境是指直接或间接作用或影响行政机关权力运作的过程、方式和效果的外部要素总和；从静态上看，行政法治环境是指行政机关依法行政、践行法治而形成的社会普遍信仰法律、崇尚法律的权威和社会依法治理的有序状态。良好的行政法治环境是由多个要素构成的一个有机体，主要包括以下几个基本方面：（1）行政立法的民主化和科学化；（2）行政执法的程序化和公开化；（3）行政监督的制度化和法律化。就政府层面来看，良好的行政法治环境意味着法治政府的建立。
（二）“生活品质之城”与行政法治环境的关系
建设“生活品质之城”是落实科学发展观和构建和谐社会的生动实践，体现了以人为本的价值理念，归根到底是为了提高人民群众的生活品质。“生活品质”是一种价值理想，表明了人们生活的品质和质量，它不仅表现在人们物质生活水平和精神生活水平的提高，也表现在人们的政治生活品质随着社会经济的发展而达到的理想状态。在此状态下，城市“民主健全、法制完善，民主协商普及，人民群众知情权、参与权、选择权、监督权得到落实，合法权益受到保障，城市经济、政治、文化、社会生活走上民主化、法制化轨道。”[7]但“生活品质之城”不仅是一种价值理想，也是一个实践的过程。“生活品质之城”不是自发形成的，而是靠人们的自觉行为来创建，尤其需要以政府为主导力量来推动。良好的行政法治环境不仅是生活品质之城的应有之义，也是建设生活品质之城的重要保障。因此，依法确立和维护政府的主导力量，同时依法规范和制约政府的权力和行为，是实现生活品质之城目标的必由之路。
建设生活品质之城对行政法治环境的要求主要有：
1.行政权力作用方式的转变，由规则导向取代权力导向，以服务导向代替传统的政府中心主义（强制、命令型权力作用方式）。建设生活品质之城，政府将承担更多的服务职能，这就要求政府要为市场和社会提供服务、协调市场经济秩序和社会公共秩序。
政府将更多地通过制定规则来引导市场经济和社会生活的有序发展，政府的行政干预将逐步退出。
2.行政行为的民主化、公开化。行政行为的单方意志性趋于淡化，政府信息公开，公众参与行政决定过程、行政程序中的各项制度，如告知制度、表明身份制度、说明理由制度、听证制度、信息公开制度、行政决定公开制度等逐步建立和完善，以此来减少行政权在运行中表现的神秘性和无序性，防止行政权的不规则运行而导致市场经济游戏规则的嬗变，促进市场经济和社会健康、有序地发展。
3.对公民、法人和其他组织合法权益的保障更加突出。这就要求：一是及时清理规范性文件中不正当限制相对人权利的规定；二是通过行政行为履行多方面的保护和服务职责；三是完善行政监督和行政救济，使合法权益受到违法行政行为侵害的相对人得到充分的救济。
4.公务员业务素质和法律素质的全面提高。建设生活品质之城，对公务员制度也会产生挑战，应坚持提高效率、改善服务、鼓励竞争、注重实绩的原则，对公务员制度进行全方位、深层次的改革。一是加强公务员培训，促使公务员完善知识结构，适应社会发展的要求，创造性地执行公务；二是强化公务员的激励机制和约束机制。通过激励机制来激发公务员服务公众的主动性和积极性，通过约束机制来减少公务员滥用职权的危险性和怠于履行职责的可能性。
二、“生活品质之城”与依法行政
（一）“生活品质之城”与行政管理体制
“生活品质之城”是一个综合性的概念，具有丰富和深刻的内涵，其价值取向在于提高人们的生活质量，在满足基本需要的基础上，扩大人们选择的自由。这深刻地体现了“以人为本、以民为先”的精神内涵。[8]“以人为本、以民为先”就是要把人民群众的利益作为建设“生活品质之城”的根本出发点和落脚点，这与服务型政府的理念是基本相通的。
改革开放以来，我国持续了近30年的经济高速发展引起包括经济、政治、社会在内的全方位的变迁，但传统行政管理模式的落后与低效日益凸现，直接阻碍了改革的深入和经济社会的发展。面对新的形势，我国政府在总结发展经验的基础上，提出了“以人为本、统筹发展”的新发展观。毋庸置疑，新发展观的核心是以人为本，是人的生活质量的全面提高，是社会主义核心价值的全面实现。要实现新发展观，从政府层面来看就是要根据市场经济和市民政治的要求，实现政府行政管理模式及理念的转变，坚持以建立服务型政府为目的的制度建设。2005年3月温家宝总理在第十届全国人大三次会议上的《政府工作》报告中指出，“我们应努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、为企业和为社会公众服务，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。这是我国政府第一次正式提出服务型政府的概念。2006年3月，我国政府制定的《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》中明确提出加快建设服务政府、责任政府、法治政府。它标志着服务型政府已经成为中国行政体制改革的目标选择。
党的十七大报告中更是明确了行政管理体制改革的基本步骤，并确立了加快行政管理体制改革的目标就在于建设服务型政府。
尽管建设服务型政府作为我国政府行政体制改革的目标已基本确立，但关于服务型政府的概念，至今尚未有一个明确的定义。[9]把握服务型政府的内涵应当注意两点：第一，服务型政府存在的目的是为了公民利益的实现，而不是政府自身利益的实现，也就是说政府要将公民利益的实现作为自己一切工作的出发点和最终归宿；第二，在政府向公民提供服务的过程中，是公民的利益需求居于决定性地位，而不是由政府自己判断提供什么样的服务。因此，服务型政府应当是遵从民意要求，提供私人或社会不愿意提供，或者没有能力提供的公共产品，努力为人民服务的政府。服务型政府的服务主体是各级政府，服务对象是公民，服务的内容由民意决定，服务的方式公开透明。在此意义上理解，服务型政府是指以社会本位、公民本位为理念，在整个社会民主秩序的框架下，以为公民服务为宗旨，通过法定程序实现服务职能并承担服务责任的政府。
