加强农村公共服务体系建设的思考
李庆
一、我国农村公共服务的现状
1.农村公共服务市场化建设滞后。从经济学意义上讲，公共服务具有一定的非竞争性和非排他性，以至于对这种服务的市场提供造成了困难。在我国农村，公共服务提供绝大部分还来自于政府公共部门，政府起着主导作用，民营化发展滞后。
2.农村基础设施落后于农村经济的快速发展。多年来国家用于农业基建投资的数额始终偏低，1985—2001年，国家对农业基建投资为1704亿元，仅占同期国民经济各行业基建投资总额的2%，虽然2003年国家把这一比重提高至4.7%，但比较其他行业，仍然很低。
3.农民急需的生产性公共服务供给严重缺乏。家庭承包经营使农民的生产具有分散的特点，应该由政府或集体提供农民急需而自己又无力自给的大型水利灌溉设施、大型农用固定资产以及良种的培育等服务又严重缺乏。由于农民组织化程度低、信息闭塞，常常因缺乏市场供求信息而盲目生产，所以经常出现产量增长、收入反而下降的现象。
4.农村文化教育供给不足。农村文化教育发展水平不能满足农村经济和社会事业的持续发展需要。农村教育发展水平与城市发展水平相比还存在较大差距。
5.农村公共卫生服务严重不足。农村公共卫生设施严重不足，技术水平不高，医疗卫生人员数量少且素质不高，医疗卫生资源明显偏向城市，农村居民看病难、看病贵、医疗保障程度低，是当前农村迫切需要解决的问题之一。
6.社会保障体系不健全。当前，以集体经济为依托的农村社会保障体系基本解体，传统的以土地为基本手段的农村生活保障体系被削弱，但新的体系尚未形成。农村现有的社会保障体系保障能力弱，覆盖面小，绝大多数农民未被纳入保障范围，不能充分发挥其保障作用。
二、农村公共服务问题的原因分析
一是农村公共服务的资金来源严重不足。传统的观念认为公共服务应由国家和政府提供，但现实情况是农村公共服务没有必要都由政府提供，仅凭乡镇政府也不可能提供完善的优质的农村公共服务。我国农村人口众多、基数大，整体经济发展水平不高，财政拨款有限，单靠政府解决公共服务的观念和做法在理论和实践上都是行不通的。由于相关的制度不健全，政策不明朗，权责不分明，利益不明晰，其他的社会投资都持观望态度，从而阻碍了农村公共服务的融资进程。
二是农村公共服务的决策机制不健全。农村公共服务还存在政府花钱费时办了事，农民却怨声载道不领情的尴尬局面，这是“自上而下决策”的供给制度造成的。农民最需要什么，最迫切得到何种类型的公共服务没有人去做系统实际的调查，农民没有表达的机会或表达之后不被重视；乡镇政府和村组织在政治目标的激励下，加之自身认识的局限性，提供的部分公共服务不是农民本身没有需求，就是已经超出了农民的实际承受能力，在资金供给不足的情况下，又造成了资金使用效率的低下。
三是农民的公共服务需求意识不到位。由于历史的原因，广大农民对公共服务的要求并不强烈，没意识到提供就业岗位、帮助实现农村劳动力转移和向农村提供互助合作的平台是政府的工作职责，他们有责任、有义务承担这些工作，农民也有权利、有必要去享受、消费这些服务。农民对公共服务需求意识的不到位使工作本身缺乏原动力和监控力，不利于工作的有效开展和持续发展。
四是农村公共服务供给渠道单一。长期以来，我国乡镇财政支持的公共物品供给普遍透明度低，公共资源使用缺少必要的监督，公共物品供给成本明显偏高。近年来，尽管进行了乡镇机构改革，但在实地调查中发现，乡镇人员机构偏多、职能错位和效率不高的问题还普遍存在。
五是农村公共服务受到村民自治的影响。村民自治，村民通过投票表决需要什么样的公共服务，村委会能供给什么样的公共服务，让村民对农村公共服务及公共服务的需求有了表达的机会。但公共服务必须筹集资金，村委会又不是一级政府，它不可能有独立的公共财政权。筹集资金的主要途径就是通过“一事一议”直接向农民集资，但“一事一议”设置了上限，这就给农村公共服务事业的发展带来了新的困难。
三、加强农村公共服务体系建设的对策
一要明确政府在农村公共服务体系建设中的主要职责。深化体制改革，转变政府职能是加强农村公共服务体系建设的首要举措。在新形势下，要进一步精简机构，强化政府的服务意识。政府在公共服务中的角色定位应该是安排者，其职责是制定好的政策，而不是传统的既是安排者又是生产者。中国农村公共服务改革的基本思路应该是将农村公共服务的安排者、生产者关系理清，该由政府安排并生产的公共产品，政府应保证投入，而一些可以由非政府组织提供的公共服务，政府则应该积极下放权力，鼓励非政府组织投资经营，充分发挥市场机制的作用。
二要加大财政对农村公共服务体系建设的投入。“三农”问题、城乡二元结构问题其核心就是农民得不到平等的待遇，过去国家的建设、城市的发展依靠了农村，甚至可以说在一定程度上剥夺了农村，现在是该返还的时候了，应进一步加大对农村的财政拨款，加大对农村公共服务事业的投入，用以解决资金不足问题，同时也表明了政府对该项事业的重视态度，创造良好的社会氛围和发展前景，这既是促进农村公共服务事业发展的需要，也是加快整个社会发展的需要。同时，要加大对公共服务资金使用情况的监管力度，检查公共服务资金是否专款专用，资金使用效率是否合理，确保资金的正确使用。
三要加强农村公共服务体系的市场化建设。农村公共服务领域也需要引入竞争机制，实现公共服务提供主体的多元化。实现农村公共服务生产主体的多元化，除政府之外的私人部门或者第三部门均可成为农村公共服务的生产者。纯公共产品由政府部门提供，准公共产品可以通过政府补贴的方式由政府和私人混合提供，也可以用合同外包的方式由第三部门或私人部门提供。将部分农村公共服务进行市场化运作并不是说政府一推了之，可以放手不管，政府在这个过程中仍然负有责任。首先，政府要建立公开、公平、公正的竞争制度，将有关私人部门的信息公布于民，接受人民监督，使民众真正享有选择权。其次，政府要建立严格的准入制度，对非政府组织的资格、信用状况进行严格审查，并对提供过程进行监督，保证所提供的公共服务的质量，切实维护农民利益。最后政府要建立灵活的激励机制，对提供高质量公共服务的组织进行奖励和补贴。只有这样，才能保证农村公共服务事业又快又好的发展。
四要树立人本主义的服务理念。科学发展观强调要以人为本，发展农村公共服务就要树立人本主义的服务理念，要重视与农民之间的关系，要尊重农民。不管是由政府来提供公共服务，还是由其他社会组织来提供公共服务，都不要将农民仅仅看成是生产者。农民是服务的接受者，有权力选择和参与公共服务的决策。要实现公共服务决策的民主化与透明化，充分尊重农民意愿，形成农民对农村公共服务需求的有效表达机制，建立一种积极的互动关系。
五要建立健全农村公共服务的法律保护体系。要加强涉及农村公共服务的法律体系建设，有关法律应当确定各级政府在提供公共产品时的职责，明确各供给主体的责任以及相互之间的法律关系，既避免相互之间的推诿，也避免部分供给主体盲目地提供，而不考虑农民对公共产品的需求。目前，调整农村公共服务的法律法规还不完善，尤其是在保护农村公共产品供给出资人的利益方面，应在规定保护农民的合法权益的同时，明确规定保护出资人的利益，明晰建成后的农村社会公共产品产权关系，从而进行产权保护和制度激励，为市场提供农村公共产品创造良好的法治环境，保证社会资本投资的积极性。同时，还要加强普法工作，让农民学法、知法、守法，并运用法律武器保护自身的合法权益。
（作者单位：合川市委宣传部）
