二、我国现行的政府间转移支付制度
我国现行的转移支付制度是建立在1994年开始实行的分税制财政体制的基础上的，根据中央政府与地方政府事权的划分原则划分中央与地方的支出责任。这次财政体制的改革是在不调整各地既得利益的前提下进行的，而且，也只是规范中央与地方财政收支划分关系的一个基本框架，并以1993年基数作为给地方的“税收返还”数，返还以后仍按老体制运行，收入大于支出的省向中央上缴，收入小于支出的省由中央给予补助。原体制中的转移支付因素与分税制中的税收返还和中央增量规范转移支付同时并存，双轨运行。
（一）我国分税制中政府间转移支付制度的主要内容
1.体制补助（或上解）
体制补助是从分税制预算体制改革以前的分级包干制中保留下来的，这是按照1980年财政收支的重新划分，对基本支出基数大于收入的省份给予补助；基本收入大于基本支出的省份则要上解中央，包括中央政府对地方政府的体制补助和体制上解。体制补助是一种无条件的转移支付，不规定用途、补助功能，目的是保证地方政府的财力，保持原有的财政平衡。
2.专项补助
专项补助是中央财政对地方财政的各类专项拨款。实行分税制后，中央政府对地方政府的专项拨款，该下拨的继续下拨，中央预算列为支出，地方预算按规定用途专项使用。这种补助的特点是有条件的专项拨款，根据实际情况和需要由中央政府来确定拨款对象和金额及项目。专项补助包括农、林、气、文、教、卫等数十种项目。我国专项补助几乎成了固定的项目拨款，灵活性很小。
3.结算补助（或上解）
结算补助是指在一个财政年度终了时，中央政府与地方政府在结算时，中央政府给予地方政府的补助。这主要是在该财政年度中，由于企业或事业单位隶属关系的变化，以及在预算执行过程中，因新出台政策措施的影响，需要在年终时给予地方政府的补助。实行分税制后，中央财政继续实行同地方财政于体制之外发生的某些事项进行年终结算。
4.税收返还
为了保证地方政府的既得利益，中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。按照1993年中央从地方净上划的收入数额（即消费税和75%的增值税之和减去中央下划地方收入），1993年中央净上划收入全额返还地方，保证地方既得财力，并以此作为中央财政对地方的税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按本地区增值税和消费税的平均增长率的1∶0.3的系数确定，即上述两税平均每增长1%，中央财政对地方税收返还增加0.3%。如若1994年以后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额。这种补助属于一般性补助，不指定特定用途，主要补充各地财力不足。中央对地方的税收返还是我国无条件转移支付的最主要形式，是地方财政收入的重要来源。
5.公式化补助
从1995年开始，中央财政根据财政状况，每年从中央财政增量中拿出一部分，选择一些客观因素及政策因素，采用相对规范的方法，实施过渡期转移支付。所谓过渡期转移支付是指在现行财政体制框架下，除税收返还、原体制补助和专项补助等之外按规范的公式化办法计算所给予的补助。这是我国第一次以公式化形式确立的转移支付办法。这种方法首次采用数字公式估算地方财政能力和支出需求，根据地方财政能力和支出需求之间的差额确定转移支付额。过渡期转移支付为我国建立规范的转移支付奠定了基础。采用公式化分配转移支付资金是我国转移支付制度的发展方向。
2002年所得税收入分享改革后，原过渡期转移支付的概念不再沿用，其资金合并到中央财政因所得税分享改革增加的收入中分配，统一称为一般性转移支付。中央财政按照公平、公正的原则，采用规范的方法，对地方主要是中西部地区实施一般性转移支付。
2009年中央对地方的转移性支出，简化为税收返还、一般性转移支付、专项转移支付三类，将地方上解与中央对地方税收返还作对冲处理，相应取消地方上解中央收入科目，简化中央与地方财政结算关系。
（二）农村税费改革中央对地方的转移支付
实行农村税费改革，是规范农村税费制度，遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派，从根本上解决农民负担问题的一项重大措施。随着农村税费改革的实施，农民负担将明显减轻，地方政府收入也将相应减少。对此，农村基层政府必须转变职能，精简机构，裁减冗员，大力节减经费开支。但是，完全依靠地方政府消化有一定难度，中央财政有必要通过转移支付方式，对地方给予适当支持，以推动农村税费改革的顺利实施。2002年财政部出台的《农村税费改革中央对地方转移支付暂行办法》明确规定：
1.转移支付的目标
转移支付的目标是：确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要。
2.转移支付数额的确定
转移支付按照基层必不可少的开支和因政策调整造成的收入增减变化相抵后的净减收数额，并根据各地财政状况以及农村税费改革实施过程中各地不可预见的减收增支等因素计算确定。
转移支付额的确定，参照税费改革前各地区乡村两级办学、计划生育、优抚、乡村道路修建、民兵训练、村级基本经费以及教育集资等统计数据，按照客观因素核定各地区上述各项经费开支需求和税费改革后地方收入减少额，根据中央对地方转移支付系数计算确定。转移支付额的计算公式为：
某地区转移支付额=乡镇转移支付+村级转移支付+教育集资转移支付其中：该地区乡镇转移支付=（该地区乡村两级办学经费+该地区计划生育经费+该地区优抚经费+该地区乡村道路修建经费+该地区民兵训练费+其他统筹支出+该地区屠宰税减收+该地区农业特产税政策性减收+该地区农业税增收）×该地区转移支付系数（1）乡村办学经费：根据税费改革前乡镇统筹中安排的乡村两级办学经费总额、乡村个数、农村中小学生数以及相关开支水平等因素计算确定。
（2）计划生育经费：根据各地乡镇个数、育龄妇女人数等因素，并参考各地乡镇统筹费中安排的计划生育经费总额计算确定。
（3）优抚经费：根据税费改革前乡镇统筹中安排的优抚经费总额，各地义务兵家属户数，伤残、复员和退伍军人人数及当地农民人均收入水平等因素计算确定。
（4）乡村道路修建经费：根据税费改革前乡镇统筹中安排的乡村道路修建经费数额、乡村道路面积等因素计算确定。
（5）民兵训练经费：根据税费改革前乡镇统筹费中安排的民兵训练费总额、各地民兵训练工作量及相关开支标准等因素计算确定。
（6）其他统筹支出：按照前五项统筹的标准支出和全国其他统筹支出对五项统筹支出的比例确定。
（7）屠宰税减收额：根据屠宰税决算收入数确定。
（8）农业特产税减收额：根据农业特产税决算收入及其税率调整情况计算确定。
（9）农业税增收数：按照各地农业税计税常产、计税价格和改革后农业税税率计算确定。
（10）村级支出数：根据各地行政村个数、五保户人数、农民人均收入水平及转移支付系数等因素计算确定。
（11）教育集资支出：根据各地县镇、农村中小学生人数、乡镇和村行政区划数及转移支付系数等因素计算确定。
（12）转移支付系数：指中央财政对农村税费改革转移支付的补助程度。各地的转移支付系数，根据农村税费改革前各地财力对农村税费的依赖程度和财政困难程度以及中央补助总规模计算确定。其中，各地财力对农村税费的依赖程度根据其农业税、农业特产税、屠宰税和乡镇统筹（以下简称农业税等四项收入）占其财力比重计算确定；各地财政困难程度参照其人员经费和基本公用经费占其财力的比重计算确定。民族省区的转移支付系数在按统一办法计算确定的转移支付系数基础上增加0.05，非民族省区的民族自治州适当增加补助。转移支付系数的计算用公式表示：
某地区转移支付系数=（该地区农业税等四项收入占其财力比重÷全国平均农业税等四项收入占地方财力比重×权重+该地区人员经费和基本公用经费占其地方财力比重÷全国平均人员经费和基本公用经费占地方财力比重×权重）×中央财政负担系数。
（三）规范政府间转移支付制度
依据党的“十七大”提出的“加快形成统一规范透明的财政转移支付制度”基本要求，构建结构合理、功能完善、制度统一、分配科学、管理规范、信息透明的转移支付制度。完善统一规范的转移支付制度主要包括以下内容：
1.提高一般性转移支付的比重，规范一般性转移支付分配办法
2010年，中央对地方转移支付总额2.56万亿元，其中，一般性转移支付1.23万亿元，专项转移支付1.33万亿元。专项转移支付大于一般性转移支付。
一般性转移支付主要用于平衡地方财政预算，既要满足地方履行政府职能的基本开支需要，还要保证地方政府最低公共服务水准的全国均等化。从我国实际情况出发，这类转移支付总额应占绝大部分。近几年，我国已开始减少税收返还，可以考虑将这部分资金作为增加一般性转移支付的来源。在每年的增量上，多安排一般性转移支付，逐步增加其比例。将清理和取消的专项转移支付资金转化为一般性转移支付。
规范一般性转移支付分配办法。根据各地的自然条件、人口、面积、人均国民生产总值、主体功能区建设、公共服务成本等因素差异，确定出不同的参数变量和计算公式，核定各地区标准化收入和标准化支出，不断完善因素法计算公式，并且通过立法来保障转移支付占本级财政收入的比重、一般性转移支付占转移支付总额的比重和转移支付增长的速度，使转移支付的方向和规模更为合理。一般性转移支付可以在对现行诸多类别的转移支付（如税收返还、体制补助等）进行整合的基础上建立起来。
2.规范专项转移支付体系
（1）整合专项转移支付，引入整块拨款的专项转移支付形式
专项转移支付是上级政府对下级政府从事农业开发、交通运输、通信、能源、原材料和教育科技等方面的社会事业特定项目进行的补助。近年来我国专项转移支付虽然规模增长迅速，但项目设置过多，导致了资金使用的分散化，资金多头管理，存在交叉重复的情况，影响了资金政策作用的有效发挥。专项补助可以在整合现行的、项目众多的专项转移支付的基础上制订。如公共卫生服务，引入整块拨款的专项转移支付形式，由指定具体支出项目的专项转移支付转为指定支出方向、具体分配和管理的权利由地方政府自主掌握的整块转移支付，这样的安排更适应不同地区的实际需求。
（2）建立专门用于矫正辖区间外溢效应、中央委托地方事务具有补偿性质的专项转移支付
矫正辖区间外溢效应和补偿中央委托地方事务的支出是转移支付的基本功能，应设立专项转移支付并使之长期化、制度化。设立用于矫正辖区间外溢效应的专项转移支付项目，结合主体功能区规划，整合现有生态环境治理保护领域具有补偿性质的转移支付，完善矫正辖区间外溢效应转移支付的计算方法和公式；研究制定生态环境领域以外其他公共服务的辖区间外溢效应补偿机制，逐步完善外溢效应补偿制度，实行对提供外溢性公共服务或承担公共服务负外溢性的地方政府的有效补偿，矫正外溢效应对地方政府公共支出投向的扭曲作用。
在明确中央与地方政府事权与支出责任的基础上，对中央委托地方事务设立专项转移支付项目。结合实际，合理确定转移支付标准，采取措施监督事务执行效果。
3.建立以转移支付为主的主体功能区财税体制及政策体系
（1）形成主体功能区的财税体制框架
对于优化和重点开发区这类以开发为主的主体功能区，要实行促进自主创新、优化调整经济结构、促进经济增长、转变增长方式、实现又好又快的可持续发展的引导性、鼓励性财政税收体制与政策。具体政策手段主要是税收领域的调整，包括增值税转型，针对自主创新、高技术产业化的税收优惠政策，生态环境税等。对于限制和禁止开发区这类以保护为主的主体功能区，要实行突出支持生态环境建设，实现生态环境可持续发展，保障基本公共服务均等化的财政税收体制与政策。转移支付是推进形成限制和禁止开发区的主要财税手段。
