作为农村基层政权组织乡镇政府机构，是农村发展和稳定的重大制约因素；作为农村基层政权主体，既是国家利益的代表，又是本行政区域利益的执行人，国家利益与地方利益能否保持同一性、一致性，在很大程度上取决于基层政权的建设和运行状况。何况，乡镇政府的干部数量在全国整个政权系统中所占的比例之大，这都足以让我们特别关注基层政权健全与否。从政治视角来透视乡村社会，从制度变迁的角度追溯农村乡镇体制变迁的历史，不难看出，随着政治体制改革特别是农村基层政治体制改革的推进，乡镇政权的组织结构、运作机制和财政体制的变化对乡村社会的变迁将产生重大的影响。但面临市场经济发展和现代化建设的新形势，基层政权建设还存在一些诸如人民群众深恶痛绝的腐败、违法行政、行政低效率以及官僚主义等现实问题，需要认真按照“三个代表”重要思想，加强基层政权建设。
乡镇政权建设的现状
一、“政社合一”，体制变更的契机人民公社作为合作化和集体的直接产物，它首先是通过对农民的土地及其他生产资料的归并和集中经营和资源垄断建立起来的。而家庭联产承包责任制的普遍实行从根本上动摇了人民公社制度赖以存在的经济基础。家庭联产承包虽然没有变更土地等集体生产资料的所有权属性，但是，家庭联产承包是以农民分户承包集体土地及其他生产资料为前提来获得对土地及部分集体生产资料的使用权及相应的受益权和转让权的。农民获得部分生产资料的占有权，从而触动了人民公社赖以存在的根基，瓦解了人民公社时期“一大二公”、高度集中的经济及组织基础。
家庭联产承包使农民获得了生产经营自主权，改变了人民公社时期的集中经营、集中劳动、统一分配的经营管理方式。在人民公社时期，农业及农村经济是以集体高度集中的统一经营和集中劳动为基本特征。在家庭联产承包的条件下，农民和农户拥有对土地等生产资料的使用权及生产经营的自主权，农户成为独立的经济主体，农民的家庭分散经营迅速发展，从根本上改变了人民公社时期单一的集中经营和集中劳动的生产经营方式。
农村经营管理方式的变化也改变了农民与集体及农民之间的关系。在人民公社时期，农民失去独立的生产资料和财产权力，演变成公社的集体“社员”，成为集体整体的一分子。在集中劳动条件下，农民也仅仅是集体的生产者和劳动者。家庭联产承包责任制的实施，集体与农户的关系出现双重变化：一方面，集体凭借对土地的所有权、剩余索取权及承包关系的调整权，集体与农户之间保持着“管理者”与“被管理者”的关系。但是，由于农民拥有生产经营的自主权，其承包权力也受到法律的保护，农户也成为相对独立的经济主体。因而，农户与集体已变成经济实体之间的平等的利益关系和承包契约关系，行政化和组织化的关系开始弱化，经济利益关系变得更为突出。
家庭联产承包使人民公社的管理功能迅速虚化，原有的管理方式丧失效力。最为突出的是，随着家庭联产承包的实行，农业生产和经营管理的职能转到农民和农户手中，公社各级对农业直接经营管理及统一分配的职能随之消失。由于农民和农户获得了经济上自主权和独立性，农民的流动性增大，传统管理中所依赖的种种经济上的制裁和强制手段随之失效。
二、乡镇政权建设的基本实践及成就
1982年新宪法颁布后，我国乡镇政权的新体制开始建立。
1983年10月，****中央、******联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》以后，乡镇政权建设工作全面展开，并取得了许多重要成就。
（一）理顺党政关系，完善政权结构首先，乡镇人民代表大会选举逐步制度化、规范化，并开始发挥决定性作用。按照《宪法》和《地方组织法》的规定，定期举行每三年一次的乡镇人民代表大会的换届选举。把扩大基层直接民主逐步制度化、规范化。乡镇人大根据**********原则，按照人大议事规则，审议与人民群众利益相关的重大决策。有利于人大决策的民主性、正确性，有利于人民群众关心与理解人大决策，调动广大人民群众当家作主的积极性。
其次，设立乡镇人大主席团常务主席职位，乡镇人大主席团逐步成为实体性权力组织。实践中，常务主席负责处理乡镇人大闭会期间的日常工作，对于加强乡镇人大建设发挥了积极作用。
第三，乡镇人大会议逐步程序化、制度化。全国大部分乡镇的人大会议，每年召开1～2次，会议主要对乡镇政府的工作报告、财政决算报告进行审议，并决定其他重大事项，会议的程序逐步接近县以上人大会议的程序。与此同时，代表的议案、建议也开始发生作用。
乡镇人大制度的逐步健全，不仅使乡镇政权结构走向完善，也使乡镇领导体制开始发生变革。主要表现在：一方面，乡镇人大作为农村基层人民当家作主的机关，必须对本地的重大事项享有决定权；另一方面，乡镇人大对乡镇政府的监督，也迫使政府必须履行法律所赋予的职责，强化自身的行政管理职能，从而使乡镇党委对政府的事务也不能包揽过多，更不能包办代替，逐步形成党委、人大、政府合理分工、有机配合的新体制。
但必须指出的是，由于党在中国政治、经济、社会各领域事实上的核心领导地位，党政关系便成为我国社会最基本、最重要的政治关系。乡镇人大与各级人大一样，也必须接受党的领导。既要服从党通过其路线、方针、政策所实施的政治领导，也要服从本级党组织的领导。坚持党的领导，是搞好人大工作的根本保证。党委作为政治领导的核心，对乡镇人大和乡镇政府依法实施领导，对重大事项进行集体决策。
乡镇人大监督工作也存在一些问题：一是对人大监督的认识还没有真正到位；二是监督制度不完善；三是与现行一些体制不协调；四是乡镇人大的自身建设不适应人大监督工作的需要；五是探索的监督形式还存在不足；六是监督效果不理想。比如，乡镇政府越权、违反法律或规定不适当的规章的“红头文件”不是没有，但罕有被乡镇人大撤销的。
（二）实施简政放权，完善政权职能农村商品经济的发展，要求乡镇政权成为职能完善、体制合理、效率较高的基层政权，从而能为农村经济的发展提供高效率的服务和强有力的政治保障。市场经济的推行及乡村的“公司加农户”及股份合作制等形式也已开始打破社区和地域的封闭性使乡村和农民的组织变得日益开放并使乡村社会有可能在更广泛的领域重新组织起来。农村基层社会目前所发生的一切也预示着未来的乡村社会面临着更深刻的组织变革。于是，改革过去条块分割的体制，实行简政放权就成为历史的必然。
简政放权主要是：
（1）下放机构和人员，即把县直机关派驻乡镇的机构和人员下放到乡镇管理，以加强乡镇政府的职能。
（2）下放财权，建立乡镇财政。财政权是政府管理经济和社会事务的重要手段。任何一级完整的政权组织，必须要有相应的财政权。
（3）撤区并乡，把原县政府的派出机构区公所的职权、机构和人员下放给乡镇政府。但由于全国各地县乡领导体制情况等背景不同，所以，在实行撤区并乡、简政放权的过程中，放权的程度和方式也不尽相同。尽管如此，但改革条块分割的体制和简政放权的举措对强化乡镇政府的职能是有益的，其方向也是正确的。
（三）转变政权职能，改革管理方式在实行政社分开和村一级实行村民委员会的群众自治制度后，乡镇政权的行政职能和行政管理方式面临重大改革，以解决农民的真正需要与现行制度和政府行为之间的错位。
乡镇政权职能转变首先要适应农村市场经济的发展需要。当农村经济主体向多元化转变，出现个体农户、农村私营企业、集体企业、股份制企业和“三资”企业并存的局面时，农业的生产经营活动主要通过市场机制、价值规律来组织和调节，市场成为促进农业资源优化配置的基本手段，传统的乡镇行政管理职能显得比较滞后。针对农村市场经济还处于初级的或萌芽的阶段，市场交易方式比较简单、大量的市场还是产销直接见面的农贸市场、专业市场和中小型批发市场以及从事市场交易的经纪人还没有大量出现，多种经济成分参与市场平等竞争的局面有待形成，生产要素市场严重滞后于商品市场、市场软件建设落后于硬件建设、市场法规和组织方式落后于经济形势的发展等情况，乡镇政府职能应从微观向宏观、从直接向间接管理转变，以适应改革经济管理的方式和手段改革的迫切要求。具体方式如：设置乡级农工商联合总公司直接管理乡村经济，通过公司对经济进行一定的干预，乡政府不再直接管理经济；乡镇政权自身履行经济管理职能，不再设置新的经济组织。这种经济管理不同于过去直接组织农业生产，而是重在贯彻、落实国家的农业政策，指导农民的生产经营活动，并为农民的生产经营活动提供一定的服务。
在农村事务管理方面，由于在农村建立村民委员会和实行村民自治制度后，乡镇政权与村委会的关系，不再是过去人民公社与生产大队之间的上下级行政隶属关系，而是转变为基层政权与群众自治组织之间的指导关系。乡镇政府不能再以过去的行政命令方式管理农村事务和村级组织，而且必须根据有关法律规定，对村民自治组织及其自治事务实行必要的指导，乡镇政权对农村组织的行政管理职能也随之转变为政策和业务指导职能。
一般认为，村民自治具有以下三项功能，一是提供社会秩序，主要是通过村民自治来维护治安和调解纠纷；二是提供公共服务，即让村民自己的事情自己商量着办，来提高社区资源动员能力；三是抑制乡村组织的不良行为。有学者从对国家政治体制关注的角度，认为村民自治还具有作为中国民主政治建设突破口和生长点的作用。村民自治的实质是一种民主化的村级治理。在中国现代化转型时期，如何解决农民问题，将成为最为艰难也是最为关键的问题。当然，村民自治也不是万能良药。村民自治还存在的诸多需要解决的问题。一方面要求乡镇政府从传统的对乡村社会事务及农民生产和生活的全面而直接的干预和行政命令式的管理中解脱出来，在尊重和维护村民自治及村民自治组织的相对独立性和自主权的前提下依法行政；另一方面也要求村民及村民自治组织在尊重政府权威，履行法定义务的前提下依法自治。
种种迹象表明，农村未来发展的前景是严峻的，未来农村社会将面临着许多危机和挑战。在中国现代化转型时期，国家需要通过基层政权建设向农村社会渗透而比较顺利地走向现代化。在整个现代化的进程中，国家对农民的各项政策，也需要有一个强有力的基层组织来完成。但是由于村民自治制度的实施过程中一些不可忽视的问题和一些地方的农村基层党组织的软弱涣散以及共青团、妇联等群团组织的脆弱，表明农村基层组织建设面临着不可低估的困难和危机。农村基层组织弱化，降低了对社会的组织和整合能力，加剧了农村社会的无序化。对此，在基层政权建设过程中必须引起高度的重视，认真应对。“三农问题”中的诸多现实问题如干群关系紧张、农民负担加重、农民收入增长缓慢等等特别是一些容易激化矛盾的问题，与当前部分农村基层组织缺乏凝聚力、战斗力，与农村村民自治组织不得力有极大的关联性。因此，形成能够准确贯彻落实党的农村政策、具备开拓创新发展经济实力、有公平公正的协调组织和化解矛盾能力的基层政权组织和村民自治组织是非常必要的。
在农民管理方面，在目前村民自治背景下，乡村关系就是《中华人民共和国村委会组织法》中规定的指导与被指导关系，其实质是国家与农民的关系。农村实行家庭联产承包责任制后，农民首先在经济上获得了自主权，不再依附于集体经济组织，在社会生活方面，通过村民自治组织，实行自我管理、自我服务。乡镇政府无法再以行政命令方式管理农民。根据农村经济体制改革和社会管理体制的新变化，乡镇政权应努力探索以法律的、经济的手段来管理农民，同时为广大农民提供技术、信息和社会治安等方面的服务。依法管理与多种服务相结合的方式，是新时期乡镇政府管理农民的有效方法。
不可忽视的是，我国部分农村、特别是中西部经济欠发达的部分地区，农村干群关系趋于紧张，干群冲突的事件屡有发生。一方面，有的地方农民丰产不丰收，收入增长缓慢，各种开支加大，生活质量没有明显提高；另一方面，个别基层干部不坚持实事求是，为显示政绩和索取高额提留，任意夸大农民收入水平，造成部分农村地区农民收入的泡沫成分增加。加上“三乱”屡禁不止，各种达标、评比、形象工程层出不穷、变本加厉，部分地区农民负担沉重，造成农民与农村基层干部的矛盾日趋激化，部分农村干群关系紧张，影响了党和政府的方针和政策在农村的贯彻落实，增加了农民的不信任感，势必造成农村社会的不稳定，既不利于农村基层政权建设，而且最终影响和制约我国的现代化进程。
