3.县（市、区）对村民自治的规定县是直接面对农村、功能最完备的一级地方政权实体，亦是国家体系与社会体系之间的转折点和分界线。县级国家机关作为建制主体，有县人大常委会、县政府和县党委的联合，县民政局和基层政权领导小组等多个主体。县级国家机关建制的主要任务是将国家和上级机关的法律、法规文件进一步具体化，使其操作性、应用性、灵活性更强。由于县级建制与实际工作需要联系较紧，所制定的规章、制度，大多带有工作指导性质。县级国家机关因此成为国家治理农村的基本政权单位，在村民自治的立法或建制主体中居重要地位。
4.乡镇对村民自治的规定乡镇是国家的基层行政建制，且处于农村社会之中。
乡镇国家机关直接面对农民。从村民自治与国家管理的关系看，乡镇国家机关直接担负着指导和规范村民自治运作的功能，是村民自治的建制主体之一。乡镇国家机关主要是制定一些工作指导和具体明确乡与村关系的规定。由于农村政治体制变动较大，基层政权建设尚处于完善之中，乡镇建制主体以乡政府为主。
在省、地区、县、乡四个层次中，省和县的地位最为重要，其立法或建制状况与村民自治的制度化运作密切相关。
（三）村级对村民自治的规定村民自治的主体是村民。村民要正常开展村民自治活动，必须根据有关法律、法规文件，结合本村实际情况制定出各种规章、规定和具体制度。即依法建制，以制治村。因此，村也是村民自治的建制主体之一。但是，作为建制主体，村与国家机关明显不同。
章程、制度的合法性基础，主要来自村民的共同约定和遵守。
章程、制度就既有单项性的，也有综合性的。随着《村民委员会织织法》的贯彻实施，全国各地根据依法建制、以制治村的原则，制定出各种规章、规定和制度。这些规章、规定和制度主要有综合性规章和单项性规章两类形式。
1.综合性规章综合性规章指涉及到村民自治活动和村务管理的主要内容，结构形式较为完整、规范的规章。这类规章的层次高，综合性强，一般由村民会议或村民代表会议制定或通过，具体分为三种形式：
（1）村民自治章程。它是现阶段农村实行村民自治最规范、最权威的综合性规章，其内容涉及到村务各个方面。
（2）村务规范化管理的规定。是指对全村各项事务进行全面、综合的规范化管理而指定的规章。
（3）村规民约。是关于村风民俗、公共道德、公共秩序、遵纪守法和社会治安管理等方面的综合性规定。
2.单项性规章单项性规章是指与村民自治相关的灵活性、针对性较强的各种专门规定。
（1）村民自治的程序性规则。如村民委员会选举办法、选举程序、选举原则等。
（2）村民自治组织的规则。如村民代表会议议事规则、村委会工作规则等。
（3）村务管理制度。包括村务公开、财务管理、村民监督、土地、宅基地、林木和水电管理、人民调解、社会治安、计划生育、社会保险和救济、村民档案等方面的制度。
二、村民自治的形式目前我国农村各地实行的村民自治主要采用以下两种形式：
（一）村民群众自治村民群众自治即由农村人民群众依法办理自己的事情。这一基本原则精神体现在各级层面的立法或建制中。村民群众自治的原则包含两层意思：
第一，自治的主体是本村的村民群众。《村民委员会组织法》第17条规定，村民会议由本村18周岁以上的村民组成。第27条规定：驻在农村的机关、团体、部队、全民所有制企业、事业单位的人员不参加村民委员会组织，不属于村办的集体所有制单位的人员可以不参加村民委员会组织。所在地的村民委员会、村民会议或者村民代表讨论和处理同这些单位有关的问题，应当与他们协商解决。以上规定将村民自治主体限定于本村范围的村民群众，反映了中国农村人口的地域性特点。
第二，自治的性质是村民群众依法办理自己的事情。《村民委员会组织法》第2条对作为村民自治组织的村民委员会的内涵作了规定，即自我管理、自我教育、自我服务。第4条规定了作为基层政权的乡镇政府与村民委员会之间的关系是指导与协助，而非领导与被领导、命令与服从关系。
（二）基层直接民主基层直接民主即农村人民群众直接管理基层公共事务，行使当家作主的民主权利。各级层面的法律或制度均将村民自治作为促进社会主义民主发展的方式，并在条文中贯穿着基层直接民主精神。主要表现为民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面。
民主还表现为公共事务和领导人应根据相关的法律制度、程序而运作和活动。村民自治的制度体系根据民主原则，对村民、村民自治的地位及村民自治活动规则加以明文规定，使之制度化、程序化。
村民自治的组织形式
一、权力机构村民自治是基层直接民主的一种形式，即农村村民群众直接管理与自己利益密切相关的基层社会事务。毫无疑问，村民自治权最终归属于村民。在现阶段，村民主要通过村民会议和村民代表会议行使自治权。村民会议和村民代表会议因此成为村级事务管理系统的权力机构。关于村民会议和村民代表会议的组织性质问题，尽管学术界和政府主管部门的看法和意见还不是十分一致，但从现行法律制度规定和村民自治的实践来看，村民会议无疑在村民自治体系中扮演着重要角色。
（一）村民会议是村民自治组织体系中的最高权力机构村民自治是基层直接民主形式。村民自治权最终归属于全体村民。村民会议由18周岁的全体村民组成，最集中、最广泛和最直接地反映和体现村民的意志。所有村民都可以通过村民会议表达其意愿，行使其权力，无须他人“代表”。村民自治的其他组织机构都必须对全体村民组成的村民会议负责，并服从村民会议的决定。如果从村民群众自治和基层直接民主两个原则看，可以说，没有村民会议就无所谓村民自治。正因为如此，在一些地方围绕村民自治制定的村民自治章程中，明确了村民会议是全村最高权力机构。这一规定与《村民委员会组织法》等有关的国家精神是一致的。
（二）村民会议拥有决定村务大事的基本权力村民会议决定村务大事的基本权力主要有：
1.创制权，即根据国家有关法律精神讨论、审定、修改和通过本村村民自治活动的基本章程和规则。
2.选举权，即选举村民委员会，撤换和补选村民委员会成员。
3.决策权，包括审议和通过村的经济和社会发展规划、年度工作计划，并作出相应决议；讨论、决定涉及全体村民利益的重大问题。
4.监督权，包括监督、审查村财务，监督自治组织工作机构和人员。
5.否决权，即否决和修改村民委员会不适当的决议和决定。
（三）村民会议所拥有的权力通过多种形式加以具体化这些形式主要有：
1.村民大会，即由全体有资格的村民参加的会议，是村民会议的最高形式，行使村民会议最重要的职权，如讨论、审定村内重大事务，选举村民委员会，听取村民委员会的报告等。
2.户代表会议。由于农村实行分户经营，一些涉及各家各户共同利益的村务，通常召开由每家每户派一名或几名代表参加的会议来决定。
3.部分村民会议，即由一部分村民参加的会议。主要是讨论、审定与部分村民有关的事务。会议的决定一般也只对与会村民有效。在这三类形式中，全体村民大会的会期时间较固定，规模较大；户代表会议和部分村民会议和召开时间较灵活，规模较小。
要使村民的自治权通过村民会议得以有效地落实，村民会议一般需具有以下特点：
（1）例会性。村民会议除一些特殊情况外，应召开定时、定期、定人、定内容的例会。如果想开就开，不想开就不开，何时想开就开，便很难保障村民自治权的行使。
（2）广泛性。凡是依法有资格或应该参加某些会议的人都应参加，其资格不得被任意剥夺或“代表”。
（3）平等性。参加村民会议的村民一律平等，没有主次、上下之分，都只有一票的权利。会议表决实行少数服从多数的原则。
（4）公开性。应当由村民讨论和审定的事务必须公开，让村民有充分地酝酿和讨论的时间。为了使村民会议的职权得以具体体现，有关法律制度还对村民会议的运行机制作了规定。如（村民委员会组织法）规定：村民会议由村民委员会召集和主持。有1/5以上的村民提议，就应当召集村民会议。这就意味着，村民会议的召开或何时召开，不仅仅只是由村民委员会决定，一定数量的村民提议也能决定。从有关法律制度看，一些地方肯定和推行村民代表会议的初衷，是为了解决村民居住分散、人口多、村民会议难以召开的问题。村民代表会议在村民自治实践中的功效和国家有关部门的肯定，使它得以广泛实行，成为村民自治的另一重要组织形式。
与村民会议有所不同，村民代表会议是由村民选举出一定数量的代表组成的会议。其功能是受村民委托，代表村民行使某些村民难以行使的自治权。显然，在村民自治组织体系中，村民代表会议也属于权力机构。与村民会议所不同的是，它由村民代表而不是全体村民组成。
村民代表会议是基于现阶段农村的现实状况产生的，而中国农村各个地方的状况有很大差别，因此，人们对村民代表会议的认识不尽一致，对村民代表会议这一角色所应有的地位和职责的界定也不统一。但是，这一组织形式的轮廓已基本显示出来。
村民代表会议由村民代表组成。村民代表是村民代表会议的基本要素。村民代表会议的基本功能在很大程度上取决于村民代表的状况。作为村民代表，对其要求显然比对作为一般村民的要求要高。尽管各地规定有所不同，但大致包括两层意思：一是村民代表一般素质较高，社会影响较大；二是村民代表要通过一定方式和程序推选和产生。
村民代表会议是在村民会议难以经常召开的情况下产生的一种替代性组织形式，其职权与村民会议相类似。村民代表会议履行下列职责：
（1）讨论和决定本村公共事务和公益事业建设的具体事项；
（2）审议、决定村民委员会发生重大分歧的事项和村民委员会提出的其他事项；
（3）撤换和补选村民委员会的个别成员，接受村民委员会个别成员的辞职；
（4）审查村民委员会收支账目；
（5）监督村民委员会的工作；
（6）监督村规民约的执行情况；
（7）讨论、决定村民代表会议认为需要由村民代表会议决定其他事项。
