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第9章 房地产税的经济效应(4)

米斯科夫斯基(Mieszkowski,1972)采用一般均衡分析方法分析了地方房地产税的归宿,认为房地产税是对地方资本使用所征收的扭曲性税收。这种观点被称为房地产税归宿的资本税论(Capital Tax View)或新论(New View)。新论把房地产税的归宿分成两个部分:利润税和消费税。新论假定全国范围内资本供给是完全无弹性的,在整个经济中几乎所有的地方行政区都广泛使用房地产税,就相当于对所有资本征税,资本所有者作为一个团体担负了全国房地产税的平均负担。米斯科夫斯基把房地产税的这一特性称作房地产税归宿的“利润税效应”(profit tax effect)。房地产税税率高于或低于全国平均水平会导致“消费税效应”(excise tax effect),即在高税率的行政区域,房地产税使资本流出该地区,从而降低了当地生产要素(土地和劳动力)的生产力以及对这些要素的竞争性回报,提高了房屋和其他商品的价格。与此同时,资本流入低税率的行政区,使该地区的工资和土地价格上升,并使房屋和其他商品价格下降。从全国范围来看,消费税效应趋向于在总量上相互抵消。因此,利润税效应是决定房地产税归宿的主要因素。

米斯科夫斯基是根据哈伯格关于税收归宿的一般均衡模型推导出新论的,在模型中没有考虑地方公共支出水平和行政区域之间的竞争。佐多和米斯科夫斯基(1986)在重构房地产税新论模型时假设地方政府之间存在古诺-纳什竞争,在个人效用函数中明确包括了服务水平并允许存在个人对公共服务偏好的差异,还包括了土地利用分区的简单形式。新模型推导出房地产税归宿的利润税成分和消费税成分的明确表达式,证明了行政区域之间的竞争会导致地方政府提供越来越少的公共服务。更重要的是,该模型还证明了在标准的新论一般均衡模型中加入各种蒂博类型的特征并不会改变初始的新论模型的基本结论。

考虑到房地产税的地方特性,Zodrow 和Mieszkowski分析了由单个独立行政区发起的税收变革的归宿问题。假设一个小行政区提高了对资本征收的房地产税,这一提高会驱使资本从该地区流向经济中的所有其他地区,使得整体的资本回报率稍微下降一点。全国资本收入的总体下降正好等于该税区得到的税收收入,也就是说,资本承担了全部的税收负担。这正是新论中的利润税效应被运用到解释单个小税区房地产税上升问题时可能产生的结果。从地方的角度来看,高税率导致的资本外流减少了该税区内流动性较低的要素(土地和劳动力)的回报率并(或)提高了地方消费者须承担的商品价格,尤其是在短期内,资本是无法流动的,地方消费者和要素所有者承担了为地方支出融资的房地产税负担。

新论认为,房地产税扭曲了资本(包括住房资本)的配置,还扭曲了地方公共服务提供水平的决策。由于地方政府担心房地产税税率太高会使资本流出该区域,倾向于选择较低的公共服务水平,从而导致公共服务的供给不足。一般均衡分析表明,每个社区都对当地资产征税,平均税率可以看作全国统一对资产征税的税率,各个群体支付的平均房地产税率就是对所有资本征税的税率。因为高收入家庭的资产多,他们承担的税负也多,所以房地产税是累进的。从单个税区来看,征收房地产税会带来两重负担:全国范围内的负担,主要体现在整个经济范围内的总体资本回报率下降;地方负担,由地方劳动者和土地所有者以及本地消费者承担。因此,从全国来看,房地产税是累进的;从地方来看,房地产税是累退的。

三、房地产税归宿的受益税论

受益税论(Benefit Tax View)认为,房地产税是当地居民对所获得的公共服务的付费,充当了人头税的功能, 既是受益的也是有效的税种。受益税论是从蒂博(1956) 关于地方公共支出决定理论的模型中延伸而来的,汉密尔顿(1975)和费希尔(1975)首先提出,并进行了深入的阐述,因此,该理论又被称作蒂博-汉密尔顿模型。该理论认为,消费者的流动性和行政区域之间的竞争,加上合理的投票行为和分区制,以及(或者)将地方财政差别体现在房屋价格中的资本化行为,能使地方房地产税变成受益税——为所获得的地方公共服务而支付的费用。

在蒂博模型中,个人考虑选择社区居住的一个要素就是社区中可供选择的税收和服务结构——居民将要承担的税负和居民将从公共服务中享受到的受益是否对称。如果有许多社区,每个社区的服务和税收组合互不相同,那么,人们将选择给予他们最大满足的社区。如果某个居民对某个地方政府提供的公共服务以及由此所应负担的税收不满意的话,那么他就会选择离开,到他所喜欢的地方居住,支付因提供公共服务所需的税收。这样,人们通过“用脚投票”的方式解决了地方公共品的需求偏好揭示问题。根据这种观点,行政区域之间的竞争和具有完全流动性的消费者“用脚投票”共同作用,确保了在各个地方社区内个人对地方公共服务的需求水平趋同,在这些社区中,地方公共服务得以有效提供。

在蒂博模型的初始版本中假设所有的行政区域完全依赖于人头税融资。汉密尔顿(1975)将房地产税融资加入了蒂博模型,其结论是:在所有的社区内,不仅人们对公共服务的需求趋同,而且人们在房屋的消费上也趋同,人们不会因为房地产税的征收或增加而调整他们的房屋消费,因此,房地产税被有效地转化为人头税。人们根据自己对房屋的偏好和对公共服务的需求进行分类后进入相应的社区。此时,公共部门的资源配置是有效率的。因为房地产税实际上已经变成了人们为享受地方公共服务所付的一次总赋税(lump-sum tax)。用于房屋消费的资源配置也是有效率的,而且不存在通过地方公共部门对家庭之间进行收入再分配的情况。

奥茨(1969)在实证研究中发现,社区间地方房地产税和公共服务“资本化”为住房价格,能够很好地说明房地产税可以看作为地方公共服务支付的费用。汉密尔顿(1976)考察了社区内的财政资本化状况。在他提出的模型中,高度流动性的家庭对住房有不同的需求,并且房屋的供给是固定的,社区内的财政资本化还是使地方房地产税转变成一种纯粹的受益税,即使社区内房屋价值不同。在趋异社区(指社区内的房屋价值不同)内, 较昂贵的房屋不得不打折出售,其折扣等于其财政差额——将来所需缴付的所有房地产税与受益之间的差额的现值;同样,低价值的房屋则以较高的价格出售,溢价反映了未来所付的税收小于所获得的公共服务的差额的现值。结果,任何财政差别都被完全资本化了,资本化意味着在昂贵的社区购买低价值的房屋以便以较低的价格获取当地公共服务的策略是无效的。所有的家庭都为他们所获得的公共服务付费,房地产税被有效地转化为一种人头税或受益税。

房地产税的受益论被费希尔 (1992)拓展。费希尔认为,分区(Zoning)法规已经足够严格了,完全可以将房地产税转化为一种受益税。他指出,分区法规并不限于规定一栋房屋所能占据的最小土地面积,还应当包括各种其他的法律规定,如对建筑缩进、高度限制,不同建筑标准的规定等。这些涉及广泛的分区工具已经非常灵活,足以使地方政府对资本存量进行强有力的控制,足以阻止“地方公共品搭便车问题的流行”。

受益税论认为地方政府征收的房地产税实际上不是一种税,而是一个人为能使用社团服务和设施而自愿缴纳的费用,税收起到价格的作用,引导个人做出经济效率最大化的决策。受益税论考虑了支出收益和税收负担,两者由同一方承担,税负和收益在边际上相互抵消。其净效应既不是累进的也不是累退的,而是分配中性的,不会造成任何行政区域之间的收入再分配。

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