选区是进行选举活动的基本单位，其作用是为了使选民在一定的区域内参加选举和计算选票，实现选举的目的；同时，选区又是被选出的代表联系选民并履行其职责的基本活动区域。遵循什么原则来划分选区不仅关系到代表名额的确定与分配，还关系到选举能否顺利进行以及整场选举是否公平，更关系到宪法和选举法所确定的平等选举原则能否得到真正的落实。
我国1995年第三次修订的选举法规定“选民登记按选区进行”以及“代表名额分配到选区，按选区进行选举”，因此，选区划分是直接选举中一系列活动的前提，是选举开始前分配代表名额的关键环节。选区划分的具体操作，不仅在整个选举进程中至关重要，甚至可以影响或左右选举的结果。
一、现状及问题
我国的选举制度由直接选举和间接选举两部分构成。从我国现行选举法和地方组织法的有关规定来看，直接选举与间接选举的选区划分所适用的原则完全不同。只有直接选举的县级人大和乡镇人大代表选举中才存在根据什么原则来划分选区的问题；而间接选举中的人大代表是由下一级人民代表大会的代表选举产生，因此，代表的间接选举区域基本上和行政区域是一致的，一旦行政区域发生变化，间接选举区域也随之改变，不存在另立标准划分选区的问题。从这一意义出发，本文讨论的选区划分理论、标准等，仅指适用直接选举的我国县、乡两级人民代表大会代表选举中的选区划分，与此紧密相关的是直接选举中代表名额的确定及其分配的原则、程序和实际运作的过程。
1.选区划分
我国1953年颁布的第一部选举法第三十九条规定：乡、镇、市辖区和不设区的市选举委员会“按照选民居住情况划定选举区域”。同年，《中央选举委员会关于基层选举工作的指示》中又补充规定，选区必须在进行人口调查和选民登记前划定，结合人口与居住的自然条件划分，每一选区的人口数应与当地每一代表所应代表的人口数大体适应，每一选区一般以直径不超过20华里为原则；一般的选区以能产生两三个或三个以上的代表为适当；人口稀散、地区辽阔之处，可以一个选区选出一个代表，特殊的还可以两个选区合选一个代表。此后，《国务院关于1956年选举工作的指示》中改变了选区划分的方式，规定农村以生产单位为基础划分选区，城市以居民居住地区为基础划分选区，较大的厂矿、企业、机关、学校等单位能够产生一名以上代表的可以单独划分一个选区，不够产生一名代表的可以由邻近的几个单位或者同当地居民联合划成一个选区。
1）我国现行选区划分的基本原则
我国经过1982年、1986年和1995年修改后的选举法，确定了划分选区的三条原则：
（1）选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。
（2）选区的大小，按照每一选区选1～3名代表划分。
（3）城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。
这三条原则表明我国人大代表选举中采用的是复合型标准来划分选区，也就是在划分选区中要考虑三重因素，一是地域和单位因素；二是代表因素即按每一选区选1～3名代表确定选区的大小；三是人口因素，即城镇选区每一代表所代表的人口数应当大体相等，农村选区每一代表所代表的人口数应当大体相等（史卫民、雷兢璇，p87）。
2）我国选区划分的机构
1983年全国人大常委会《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》中，将“划分选举本级人民代表大会代表的选区，分配各选区应选代表的名额”作为主持人大代表直接选举的县乡两级选举委员会的职权之一。因此，县、乡两级选举委员会是我国人大代表直接选举时划分选区的职能机构。
2.代表名额
代表名额的确定和分配是选举过程中的一个重要环节，与选区划分等均有着密切关系。我国现行的选举法对各级人大代表名额的数量、确定的程序和确定的原则作了较为详细的规定。实践中，由于地方人民代表大会的代表名额均由其上一级人大常委会经过一定程序而确定，各行其是的现象基本上不存在。
1）代表名额的构成
我国现行选举法对全国人大代表和地方各级人大代表名额的构成做了明确的规定，即由代表总名额（总名额＝名额基数＋人口增加数）、最高限额和特殊名额组成。
代表总名额中，地方四级人大代表的名额基数分别是：省、自治区、直辖市为350名，省、自治区每15万人可增加1名代表，直辖市每25000人可增加1名代表；设区的市、自治州为240名，每25000人可增加1名代表；县、自治县、不设区的市、市辖区为120名，每5000人可增加1名代表；乡、民族乡、镇为40名，每1500人可增加1名代表。对于人口不足一定数量的县（区）、乡（镇），规定其代表总名额可以少于代表名额基数。
从最高限额来看，全国人大代表的总名额不得超过3000名；人口超过1亿的省人大代表总名额不得超过1000名；人口超过1000万的设区的市、自治州人大的代表总名额不得超过650名；人口超过165万的县、区人大的代表总名额不得超过450名；人口超过13万的乡、镇人大的代表总名额不得超过130名。
此外，我国的选举法对于少数民族代表名额、妇女代表名额、归国华侨代表名额、港澳地区全国人大代表名额等做了特殊保障性的规定。
2）代表名额确定的程序
我国现行选举法规定代表名额确定的程序是：省、自治区、直辖市的代表名额由全国人大常委会依法确定；设区的市、自治州和县级的代表名额由省、自治区、直辖市人大常委会依法确定；乡、民族乡、镇的代表名额由县一级人大常委会确定，报上一级人大常委会备案。
3）代表名额确定的原则
（1）代表名额的法定原则。地方各级人大代表总名额的数量必须依法确定并保持相对稳定，这是1995年第三次修改选举法的主要内容之一。除全国人民代表大会的代表总名额由法律规定外，地方各级人大代表的总名额均由其上级人大常委会根据选举法代表名额确定原则予以规定。这样修改立法的目的，是为了加强对代表总名额确定的监督，防止各地按不同标准计算代表名额。
（2）代表名额的特别保护原则。为了保护少数民族、妇女的参政权利，选举法对少数民族和妇女的代表名额作了特别的规定。如选举法第九条第三款规定，经全国人大常委会或省、自治区、直辖市人大常委会决定，自治区、聚居的省少数民族多的省和聚居的少数民族多或人口居住分散的县、自治县乡、民族乡，其代表名额可以“另加百分之五”。有些省、自治区、直辖市的人大常委会在制定各地的选举实施细则时，规定在代表候选人中，妇女所占比例应不低于百分之二十或百分之二十五。
3.存在的问题
从有关选区划分和代表名额确定、分配的法律规定及实践情况来看，主要存在以下几个方面的问题：
1）代表名额确定和分配中的不平等
我国地方各级人民代表大会的代表名额确定和分配中的不平等主要有两类情况，一是现行法律规定中的不平等条款；二是实际运作中的不平等做法。
从我国现行选举法第十二条、第十三条、第十四条和第十六条关于各级人大代表名额确定和分配的内容来看，对农村选区每一代表所代表的人口数多于和四倍于城镇选区每一代表所代表的人口数的规定，使得城镇选区和农村选区每一代表所代表的人口数不相等，造成了农村选区选民的选举权在法律上和事实上的不平等，不符合平等选举的原则。我国有些人大工作者和学者认为，对于城市和农村中每一代表所代表的人口数规定不同的比例是完全必要的。因为我国人口构成的工农比例相差悬殊，按照统一标准分配代表名额，农民代表所占的比例就大大超过工人代表的比例，不利于实现选举权实质上的平等（马耕夫主编，《中国选举制度的理论与实践》）。这种根据阶段力量对比关系来确定和分配代表名额的论点，是对平等选举权原则和实现选举权实质平等的误读和曲解。保障每个公民平等的选举权是我国宪法确立的基本原则，而平等选举权主要体现在“一人一票”及“同票同值”等民主选举理念之中。中国革命的成功离不开工农联盟，中国现代化的建设同样需要城市与农村的共同协调发展。倘若农村一张选票只相当于城市一张选票的四分之一或者三分之一价值，或者由农村选举出来的代表所代表的人口多于或四倍于城市代表所代表的人口数，何来农民选举权的实质平等？城市与农村如何共同协调发展？此外，按照现代民主政治的理论，任何一位公民，无论他是出生在农村还是城市，都享有平等的政治权利，工人阶级的领导并不意味着城市人的每一张选票可以四倍于农村人的选票，即使农村人口大大多于城市人口，也不应该成为农村人选票贬值的理由。再者，从1995年第三次修改选举法时的情况看，全国城镇就达到576个（蔡定剑，p395），较之1949年的136个大有增加；而到了2003年底，全国的城镇已经发展到20226个，农村人口也大为减少。中国城市化进程推进的结果，使得农村人口大量地进入到中小城镇，取消选举法中城市与农村“四倍”代表名额比例的条文的客观条件已经成熟。因此，应当按照宪法所规定的平等选举权原则修改选举法的相关规定，给予农村选区与城镇选区按同等人口数来分配代表名额，使平等选举权的原则真正地得到落实。
地方各级人大的代表名额是按照一定的程序和法律原则确定的，因此，如何在分配代表名额与划分选区中体现我国选举法第二十五条所规定的两个“大体相等”非常重要。山西省人大制定的选举实施细则中明确规定：“地方各级人民代表大会代表的名额，应一次全部分配到选区或者选举单位，由选区或者选举单位按应选名额进行选举。”江西省人大制定的选举实施细则也规定“不设区的市、市辖区、县和乡、民族乡、镇人民代表大会代表的名额一律分配到选区。”此外，陕西省人大制定的选举实施细则亦规定“应选代表的名额，在提名推荐代表候选人以前，应一次性分配到选区，并向选民公布，由选区按应选名额进行选举。”以上这些地方的地方性法规都明确规定代表名额应一次性分配到选区，是为了有效防止和杜绝代表名额分配中的截留现象，体现了代表名额分配中的平等原则。
但是，也有地方人大的选举实施细则中规定“在各级代表总数中，应有适当名额由该级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会主席团根据情况分配给有关选举单位或者选区进行选举。”这里的“适当名额”，既可理解为选举实践中的“保留名额”，也可理解为“指定下派名额”。有的地方人大还规定，上级国家机关、人民团体和不属于本级政府领导的企业事业单位在参加当地直接选举时，“他们每一代表所代表的人口数，可以多于当地每一代表所代表的人口数”，这种规定扩大了选举法所规定的农村选区与城镇选区每一代表所代表的人口数不相等的范围，出现了选举中另一类的不平等的情况。
此外，在代表名额分配的实际运作中如何做到两个大体相等，如何体现代表名额分配中的平等性原则，常受到许多因素的影响，远远超出了不同性质选区之间“四倍”的规定，即使是在相同性质的选区之间也存在着很大的差距。如2003年11月湖北省潜江市第五届人大代表换届选举时，潜江市总人口数101万，应选代表324人，平均3156人分配一名代表，实际分配代表名额320名，有4个保留名额没有分配（姚立法，潜江2003年选举申诉书）。
从上表中可以看出，江汉油田的周矶选区总人口数为11130人，分配应选代表名额1名；党群口选区的登记选民数为520人，分配应选代表名额3名，两个选区之间每一代表所代表的人口数／选民数相差达64倍！
2）特殊代表名额保障的操作矛盾
我国选举法中虽然对少数民族和妇女代表名额作了保护性的规定，尤其是少数民族聚居多的地区的代表名额可以“另加百分之五”，但如何保障妇女代表名额却并没有具体的操作规定，地方各级人大往往采取规定妇女代表名额比例及指定选举妇女代表名额等方式来实现这种特殊保障，这并不符合平等选举的基本原则。
3）人口数与选民数的矛盾
人口数与选民数是两个不同的概念，“选民数”比较好确定，一般是指经过选民登记后得出的统计数。“人口数”则是指根据一定行政区域登记在册的统计人数。但是“人口数”既可以依照户籍登记人数来统计，也可以将户籍登记人数与暂住登记人数一并统计，还可以是国家人口普查统计而得出人口统计数，这些数字不可能一致。我国选举法在确定代表名额和划分选区时使用的“人口数”概念较为模糊，各地在具体实施过程中，既可以依据地方政府核定的人口数，也可以依据当地公安机关统计的户籍人口数，还有的地方是依据当地政府公布的常住人口数。“人口数”究竟应当依据哪种统计数而定，有待于国家在修改选举法时予以明确。
根据我国选举法的有关规定，人口数既与选区的划分关系密切，也与代表名额的分配紧密相连，因此，人口数既是划分选区时的参照依据，也是确定和分配代表名额的主要依据，如何确定与统计人口数显得相当重要。由于人口数的统计是依照地域及户籍登记进行的（即使是流动人口数的统计也是依据其暂住登记），按单位划分选区并进行选民登记的结果，往往是选民数多于人口数（选民户口并不在生产或工作单位），很容易造成其他选区（按居住状况划分）出现人口数过多而选民数太少的情况。究其根源，既按居住状况又按生产、事业和工作单位划分选区的混合选区制是造成城镇选区出现人口数或选民数“畸多畸少”的根本原因。
