嗣为十八直省制订免科细则。凡新垦山头地角零星土地，及其成片但不及一定亩数者（一般为一二亩，高不过五亩十亩，亦有科则上下、水田旱地之分），皆免其升科纳赋。清人王庆云说，“初，犹限以亩数”；乾隆十一年，以广东高、雷、廉等府所垦本非沃壤，十八年以琼州海外瘠区，三十一年以滇省山头地角尚有旷土，“皆听民耕种，不限亩数，概免升科。不特无催科之扰，而并免查勘之烦。”
因为长时间以来从未进行过全面的土地清丈（除个别地方以外，其效果亦不佳），以及奉行以“原额”为准的征税原则，就从根本上注定了清代中国各省耕地数字的不准确性。结果，不但清代以前，即清朝以后，中国耕地数字始终是一笔“糊涂账”。至此，政府已失去了进一步行动的目标，努力也走到了尽头，适时地改变政策，也就成了势所必然。它既非空前，也非绝后。倒不妨说，恰反映了中国政治自古以来的一贯作风。
并最终认定：
（现今）若求可垦之地，则惟新疆乌鲁木齐等处地土沃衍，尚可招徕屯垦。至于内地开垦一说，则断无其事。各省督抚亦断不得以此为言。
如果说耕地已经开发殆尽，那将如何谋求农业的进一步发展？如果清代耕地的增加远不足以解释其农业总产量的提高，又应从哪些方面去寻求这些方法和原因？这些还是中国历代没有遇到过，而其后也会一再遇到的重大挑战。
5.永不加赋政策的完结
被边缘化的传统政策，除土地开垦以外，还有传统的赋税蠲免政策。
清人入关之始，即揭示了“不加赋”政策，并作为一条“祖训”留存下来。但苦于战时经费不足，三藩平定以后，方得以实施。仅康熙一朝，即免除税银一亿四千万两有余。
康熙五十一年，决定“滋生人丁永不加赋”，把丁银固定在当年水平。雍正年间“摊丁入地”，丁银全部摊入田赋，一举取消了历时数千年之久的人头税（吾人亦可称之为十八世纪“现代化”的措施之一）。
乾隆初年，一面废除了各地大量的杂税负担，同时，“永不加赋”的原则又被推广到田赋方面。雍正十三年十月，朱轼曾疏请“民间田地丈量首报，宜一并永远停止”。次年临终遗疏，复言：“国家经费，本自有余，异日倘有言利之臣，倡加赋之说，伏祈圣心乾断，永斥浮言，实四海苍生之福”。其奏疏曰：
夫地丁二项本属一例，从前圣祖仁皇帝念生齿繁盛，特命编审之年，但查人丁户口之数，不必加增丁银，著为定例。则民间田地正赋既有定额，何用苛求。……若此区区报垦之粮，于国赋曾何加于毫末乎？臣愚以为不但丈量不可行，即劝令据实自首亦可不必。
提出“地、丁二项本属一例”，丁银既已固定，田赋何必继续报增？清代的土地开垦，本意本非为增加税收，；雍正十二年河东总督王士俊奏报垦荒事宜；“臣恭绎谕旨（按：指雍正元年鼓励垦荒谕），总以开垦为足民本计，非欲增收课赋。”朱批：“嘉是览之”（《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，25册955页）；乾隆十三年五月陕西巡抚陈宏谋奏：“朝廷恩意，惟在尽地利以养穷民，不在复荒额而增赋税”（第一历史档案馆档案，1143号）。）如此则不仅不须清查田亩，而是直欲将“田赋”也像“丁银”一样固定化了。
朱轼的建议，经乾隆四年的再度讨论，对乾隆五年“零星地土”、“免其升科”的决定，起到了极其重要的作用。同时，它也标志了清初“轻赋”和“不加赋”的政策，中经康熙朝的“滋生人丁永不加赋”、雍正朝的“地丁合一”，到乾隆初年，终告完成。
尽管后代经济史家对清代这种固定预算制度非议颇多，但它却成为清代一大“德政”。另一方面，政府又像康熙朝那样开始普免田赋，其中第一次即发生在乾隆十年，《巢林笔谈》：
诏下之日，万方忭舞。自上嗣服以来，大赦积逋，再减浮赋；岁收稍薄，辄费天庾；水患偶乘，动支国帑。天地犹有憾，皇仁蔑以加矣。
据统计，乾隆朝各项蠲免，前后共达白银二亿余两。但就经济发展、解决人口问题来看，蠲免政策就显得不够积极，方向也不够明确，因此不能没有一套经济发展的对策出台。
6.新的农业发展政策的形成
在传统政策被边缘化的同时，一套新的人口对策，即农业发展政策形成了。它不是针对明清鼎革之际的“恢复时期”，而是为以后的“和平时期”，特别是在人口日增，耕地开发殆尽的情况下，为如何发展经济寻找出路的。
发现人口问题之后，圣祖曾说：“户口殷繁固是美事，然当预筹安养之策”。是后清廷一直积极寻找相应的经济对策，如欲农民改变“但狃于种地”的旧习，重视农耕以外的他种经营，因地制宜，发展畜牧业（康熙五十五年谕）。又提倡农桑之外，发展“山泽园圃之利、鸡豚狗彘之畜”，从多方面展宽农业的经营方向（雍正二年谕、《圣谕广训》），等等。
乾隆二年五月庚子，令编纂农书《授时通考》（乾隆七年成书），以农桑为致治之本。同时，谕王大臣等：
良以食为民天，……而黍高稻下之宜，水耨火耕之异，南人尚多不谙，北民率置不讲。此非牧民者之责，抑谁之责欤？命重农务本，将见俗返醇朴，家有盖藏，然后礼乐刑政之教，可渐以讲习。
乾隆三年十二月，上谕：
《周礼·太宰》以九职任万民，其二曰园圃毓草木，可以知所当务矣。……小民识见短浅，不能虑及久远，必须良有司感之以至诚。使官民上下，情意流通，有言必信，奉令承教，出于自然。行之既久，渐臻家给人足之风。
因河南一年种树一百余万，“安见豫省之法，不可仿行于他省耶”，训督抚董率州县，尽心民事。
先是，乾隆元年三月，礼部尚书杨名时奏荐七人留心经学，可备录用。即调来引见，用为国子监属员，其中即有主治《周礼》的拔贡生官献瑶。至乾隆七年，已为编修的官献瑶进呈经史，内称：
《周官·太宰》以九职任万民，其生财最多者莫如农，而又兼修园圃、虞衡、薮牧之政。俾山林川泽丘陵之民得享山林川泽丘陵之利。
主张于南方山林丘陵、江淮大薮大泽、北方地宜果蓏之地，复兴《周礼》之法。
六月二十六日，军机大臣等奏，查《周礼》任地养民之制，最为综密。今官献瑶奏称，江西、岭南与淮南、燕齐一带地方，或山童林赭，弃为不毛，或极望弥漫，一无出产。虽未必该地方一律多同，但所请修举园圃、虞衡、薮牧之职，似于筹画民生之计，不无裨补，昔（汉代循吏）黄霸治颍川，课民耕桑外，兼令种树畜牧，岁屡大穰。龚遂治勃海，专劝农桑，计口种榆薤葱韭若干，家畜二母彘五鸡，郡以富实。如是山林川泽丘陵之民，可广收树畜佃渔之利，自当讲求经理，以裕民生。
翌日（甲寅），上谕：
《周礼·太宰》以九职任万民，一曰三农生九谷，二曰园圃毓草木，三曰虞衡作山泽之材，四曰薮牧养蕃鸟兽。其为天下万世筹赡足之计者，不独以农事为先务，而兼修园圃、虞衡、薮牧之政。故因地之利任圃以树事，任牧以畜事，任衡以山事，任虞以泽事。使山林川泽丘陵之民得享山林川泽丘陵之利。
即是一篇政策宣言，也是一篇学术总结，成为以经术指导政事的典型。面对人口日多，不得不讲求“经久优裕之法”，实现可持续性增长，国家承平日久，生齿日繁，凡资生养赡之源，不可不为亟讲。……俾地无遗利，民无余力，以成经久优裕之良法。
乾隆九年再谕：“田里树畜”应予并重，三农、园圃、虞衡、薮牧四职，“何一非资生养赡之术”？
《周礼》所说是什么意思？按现代农学知识，“三农生九谷”，乃泛指谷类即粮食作物；“园圃毓草木”，为九谷以外各种作物种植；“虞衡作山泽之材”，乃指山林、川泽出产；“薮牧养蕃鸟兽”，是畜牧业。它们分别代表了农业生产的各个方面。乾隆七年六月谕，遂与雍正二年二月谕，同成为地方官员劝农时引用最多的两道谕旨。
清初曾有一段时间粮食紧张，粮价飞涨，但不过几年时间就物价平落，各地生产、交易依次恢复正常。此后一长时期，粮价低落，“谷贱伤农”，成为一大头痛问题。清代农业对策即是在这种背景之下，和针对它而发出的。
因此全面发展，并非是均平用力而无所侧重。上谕“不独以农事为先务”，已表示了政策的侧重点所在——即五谷以外的农业种植，和农业以外的其他经营。至此，自康熙末叶发端的经济发展对策的探求，已经基本告成。
而且，清政府不但在说，也是在做，这是特别难能可贵的。尤其是在乾隆前期，各地官员的劝农曾达到一个高潮，为历朝所不能及。它也使政府的关注重心，从东部地区（特别是沿运河省份）转移向那些内地省份。
清代劝农策的提出和对有关问题的探讨，本是有感于人口的压力才产生的。清代初年中国人口大约有七八千万，经乾隆一朝，已达三亿以上。如何满足这样大量而迅速增加出来的人口需要，正是清代经济的首要任务，也是各种政策产生的最大背景。这使清人面临了中国历史上从未有过的挑战，并终于造成了经济面貌的整体性改变。
面对人口增加的重大挑战，清人从中国东部的人口稠密地区，向着其他开发中的地区迁移。在这一过程中，中国耕地数字增加了一倍左右。它与优良品种的传入、水利的增修和高水平耕作技术的普及，构成了清代经济发展的几个主要因素。不过，上述几项因素的相乘结果，尚不能与总产量的增加相抵。在这中间，还存在一些长期为人们疏漏的因素，这就是：一，农业多种经营的大规模发展；二，省际交流的开展和比较优势的发挥。
