其实，祁、彭未必有错，否则亦难令咸丰帝为之动心。只是他们分不清轻重缓急，不知重用汉臣、放权督抚将帅是镇压太平天国革命的关键所在，非如此不能在这场战争中取胜，无法保住清王朝。相比之下，显然不如肃顺高明。因而，薛福成也只是批评他们“有学无识”“学不能施于用”（《庸庵文续编》，卷下，第7页。）。而咸丰帝则为形势所迫，认识上渐有醒悟，行动上不断前进，渐与肃顺达成一致。咸丰七年当曾国藩激于义愤倔强之气，于进退维谷之际向他摊牌，提出或者兼领地方，或者留籍守制，二者必居其一时，他曾断然选择后者，命曾国藩在籍守制，将这位忠臣孝子陡然推入痛苦的深渊。其实，无论咸丰四年朝令夕改，还是这次吝而不授，都不是因为曾国藩没有担任巡抚的能力与资格，而是咸丰帝还没有走到山穷水尽的地步，下不了最后的决心。曾国藩系道光朝旧臣，历任内阁学士、礼部侍郎，且遍署工、兵、刑、吏各部，若非在外带兵，可能早已外放督抚。只因带兵打仗，反而苦苦求一巡抚而不可得，无怪曾国藩会为此愤愤不平。究其原因，还是咸丰帝不愿汉大臣身兼军政，权力过大，恐成尾大不掉之势，将来难以收拾。咸丰四年因湘军仍被视为辅助力量，咸丰七年则以为太平军指日可平，尚未从湘军苦战、绿营收功的美梦中醒来，当然觉得曾国藩可有可无，不会将他的摊牌当成一回事。迨至江南大营再次被毁，苏常失落，咸丰帝四顾茫茫，无可倚任，也就只好接受肃顺的建议，将江督一席授予曾国藩了。正如曾国藩的心腹幕僚赵烈文，在追述曾国藩与清政府的关系时说的那样：“迨文宗末造，江左覆亡，始有督帅之授，受任危难之间。盖朝廷四顾无人，不得已而用之，非负扆真能简畀，当轴真能推举也。”（《能静居日记》，同治三年四月八日。）真可说切中要害。
同以上以汉制汉、放权督抚将帅两项主要政策相关联，还有重用士绅与重用勇营两项较为次要的政策。这两项政策亦并非不重要，只是与上述两项政策密不可分，虽理论上平行无所属，但实行起来却变成了附带问题。例如，曾国藩、左宗棠起初皆为士绅，依勇营为功，只是一偏于军，一偏于政，而后身兼军、政，名正言顺，士绅变为封疆大吏，勇营也取代八旗、绿营的地位，一跃而成为清王朝的主要武装力量。所以，前两者一旦解决，后两者也就迎刃而解了。因而，无须再行详述，只是粗略及之，点到就是了。
历代统治阶级有组织的政治力量，主要由官、绅、士三部分组成。官主要指实缺、候补、候选各官。绅则又分两种情况，一是因故离职的实缺官员而尚未向皇帝（自三品以上）或吏、兵二部（自四品以下文、武）报到者，主要是休致与开缺在籍人员；一是已取得任职资格而尚未入选的进士、举人及正、杂各途生员，例如文童、秀才、监生、贡生，实际上包含了士、绅两部分。士也是绅。故科举时代，通常官绅并称，士绅并称，官、绅、士三位一体。因为，不仅官绅之间可以相互易位，士可以为绅、为官，而且一般官员皆有学历，当时称出身或功名，绝大多数都由士而来。不过，这是咸丰初年以前的情况，其后捐例日繁，仕途拥塞混乱，也就另当别论了。
太平军一开始即攻势甚猛，很快控制长江中下游的大片地区。清政府筹谋对策，首先想到的就是嘉庆初年镇压川楚白莲教的经验，于调兵遣将进行围攻堵追的同时，在战区及邻近省份实行团练保甲、筑堡练勇，配合军队作战。这项任务主要由当地乡绅担负，由各级官员主持。因各省督抚事务繁忙、无暇顾及，且非本地人，联络有所不便，故一时成效不大。于是，清政府又在不少省份委任团练大臣，专司其事。其人选多为在籍守制官员，奉命回籍者仅占少数，利用其乡情乡谊及广泛的社会联系，联络、劝谕、组织士绅，协同督抚办理团练，例如，命曾国藩帮同巡抚办理湖南团练，命工部侍郎吕贤基回籍办理安徽团练等。据罗尔纲先生的统计，像这样的团练大臣，自咸丰二年十一月至三年二月，清政府先后任命了三批，共四十三人。有的省份一月之内就任命四次，另有两省前后任命过两次。人数最多的山东省一十三人，次则江苏八人。另据《清实录》等载，在籍大臣陈孚恩、周天爵、毛昶熙、杜■、晏端书、庞钟璐、王履谦、桑春荣、刘绎等亦先后奉命帮办本省团练防剿事宜。此亦足见清政府对这件事的重视，这也是不难理解的。就一般道理而言，士绅既然是国家官员的后备力量，当天下大乱之时，为了尽快打赢这场战争，将他们组织、调动起来，再由他们去发动、组织团练武装，协助军队作战，维持地方治安，总之是参加与配合这场战争，亦似无什么不妥。况且，这些人也很愿这样做。有些人平日作威作福，欺压乡邻，同贫苦农民有着深仇大恨，为保卫身家、甚而乘机发财，办团杀人非常积极。怎奈太平天国革命毕竟不是白莲教起义，一般团练武装对付集中而强大的太平军，毫无作用。所以，曾国藩就只办练而不办团，以集中而强大的勇营武装对付太平军。只是像曾国藩这样做的人为数甚少，绝大多数仍是墨守成规，办理团练保甲，故在镇压太平天国革命的过程中没有什么作为。湘、淮以外稍有名气的勇营武装，如临淮军、皖军、豫军、滇军等，皆地方官员所募练，与团练大臣似乎了无关系。因而，从总体上看，清政府的这项政策，没有产生多大成效，故于咸丰十一年十二月前后将各省团练大臣陆续裁撤。
勇营的情况则有所不同。清政府的武装力量一般讲有三种类型或三个等级。一是国家常备军，即清政府所谓经制之兵或额兵，包括八旗骁骑营，即通常所说的八旗兵与绿营兵，亦即所谓旗、绿各营。一是勇营，有事招募，事毕遣散，集则为勇，散则为民，是纯属雇佣性的半常备武装，带有半兵半民的性质，与编有军籍、世代为兵、父子兄弟相承的八旗、绿营兵不同。一是团练武装，或称团丁，是一种不脱离本土、不脱离生产的民兵。清政府利用勇营参战由来已久。镇压白莲教起义时，随同营兵作战的罗思举、桂涵所部武装，可能就属这种性质。鸦片战争期间，广东、浙江、福建都曾招募勇营，协同查禁鸦片、抗御英军。至于镇压太平天国起义，则一开始就使用勇营。钦差大臣李星沅曾大量招募勇营，向荣、乌兰泰部清军都附有勇营作战。其后江南大营与江北大营围攻太平天国的首都天京，从向荣到和春，从琦善到吉尔杭阿，作战都主要靠勇营。统带勇营的张国梁亦因此成为著名悍将。不过每次打了胜仗，都是勇营苦战、绿营收功而已。此外，江忠源楚勇（实则新宁勇）协同绿营守卫长沙、守卫南昌、守卫湖北田家镇等，都是以勇营的资格参战的。不过，这些勇营尚不能独自成军、独自作战、独自筹饷，始终未能完全脱离依附于营兵的附庸地位。它们同湘军相比，不仅规模大小不同，也有品位高低之分。其实，这种勇营好像正是清政府所需要的。从咸丰帝的所作所为看，他似乎喜欢张国梁、江忠源式的勇营，不喜欢曾国藩的湘军。咸丰三年清政府先后命湘军援皖、援鄂，也是作为一般勇营使用的，不过是让它配合或协助营兵作战，以解决兵力不足的困难，并没有像曾国藩想的那样，让它充任主力，担负镇压太平天国革命的重任。所以，当曾国藩坚持非洋炮不用、船炮不齐不出，尤其处处以“统筹全局”、“四省合防”自况时，立刻受到他无情的讥讽与嘲笑。咸丰帝在上谕中说：“今观汝奏，直以四省军务一身克当，试问汝之才力能乎否乎？”并进而训斥道：“平时漫自矜诩，以为无出己之右者，及至临事，果能尽符其言甚好，若稍涉张皇，岂不贻笑于天下！”（《曾文正公奏稿》，第2卷，第23页。）真可谓，不屑之情溢于言表。从这段言辞中不难看出，曾国藩所以受此讥笑，主要不在其才力如何，而在于说话的口气不合自己的身份。在咸丰帝看来，简直忘记了自己身为何物。而细察当时形势，曾国藩所以为咸丰所轻，不仅因他一介书生、不谙军事，主要还是因为他所统带的军队，并非国家经制之兵，而是不三不四的勇营武装。同是一个曾国藩，当其所部湘军成为镇压太平军的主力时，尽管他不肯遵命驰援苏常，尽管他不肯遵命放鲍超率部北援，却再也不会受到如此对待。在湘军的问题上，咸丰帝表现出相互矛盾的心理与做法。他似乎既希望湘军能征惯战，为他打败太平军，又希望它永远像张国梁、江忠源的勇营那样始终处于依附他人的附庸地位。或许正是基于这一目的，长期不肯授予曾国藩督抚之任，使其所带勇营除依附于所在省份的督抚外，无以自存。而既领人之饷，也就不能不受人摆布。对于这一点，曾国藩却感到无法忍受。因为在他看来，这些人不过是一些庸人，依靠他们永远也不可能将太平天国革命镇压下去。他所以没有应命赴川，亦是因为咸丰皇帝只有办理军务之命，不肯授予总督之权，与其后改派骆秉章，一开始就授任四川总督一事，恰成鲜明对照。这不难看出，对曾国藩的压制，即是对他所创建的湘军的压制，也是对勇营的压制。及至咸丰十年江南大营再次垮台，清政府再也无法集结起大支绿营武装的时候，也就只有依靠湘军等勇营武装，同太平军作战了。这样，重用勇营武装，实际上就与重用汉臣、放权督抚将帅，成为一而二、二而一的问题了。
咸丰十一年奕■去世，随之发生了一场惊心动魄的宫廷政变。那拉氏垂帘听政，取代咸丰掌握皇权，而奕则晋封议政王，取代肃顺控制军机处，形成垂帘、议政联合体制。其外交政策变化较大，放弃了过去两个拳头打人，即既打外国侵略者又打太平军的政策，经过反复协商，终于达成了“借夷助剿”的协议，形成中外反动派联合绞杀太平天国革命的局面。而其内政方面则无本质变化，奕“阴行肃顺政策，亲用汉臣”（《异辞录》，第2卷，第22页。），在重用汉臣、以汉制汉方面，较肃顺尤为过之，对曾国藩为代表的汉员督抚，由重用而变为依赖，使用更加放手，授予的权力也越来越大。其主要表现有以下几个方面。
首先，长期受到压抑的湘军统帅曾国藩，权力不断增大，地位不断提高，承担的任务也越来越重。继咸丰十年授任两江总督、钦差大臣，督办江南军务、宁国军务、徽州军务之后，咸丰十一年十月又奉命督办江、皖、赣、浙四省军务，巡抚、提、镇以下文武官员皆归其节制，并在上谕中一再强调：“江浙等处军务，朕唯曾国藩是赖。”（曾国藩：《曾国藩全集》，岳麓书社1987年版，第4册，第2018页。）至此，曾国藩则已办理四省军务，身兼五大臣之职，颇有位高自危之感。他在给左宗棠的信中说：“昨奉廷寄谕旨，谬以鄙人兼办浙江军务”，“即日当具折谨辞，而推阁下督办浙江军务。朝廷恐国藩不兼浙江之名，则必留贵部雄师以自固，而不复谋及浙事，其用心亦良苦。实则阁下久以援浙为己任，即鄙人稍具天良，亦岂敢以浙事为度外！”（《曾文正公书札》，第17卷，第19页。）而在给湖广总督官文（满族）的信中则说：“接十月十八日谕旨，令弟兼办浙江军务，有节制四省字样。位太高，权太重，才太短，时太艰，皇悚之至。即日当具折辞谢，而荐左帅督办浙江军务。恐朝廷疑我畏难推诿，求阁下便中及之：言曾某‘不必有兼辖之名，自不敢存畛域之见，必当竭力谋浙’等语。旁敲侧击，胜于弟自陈矣。”又说：“我楚军之所以尚足自立者，全在不争权势、不妒功名。弟若权势太盛，泰然居之而不疑，则将来暗启人之争心、妒心而不觉。弟拟再三辞谢，得请而后已。”（《曾文正公书札》，第17卷，第21—22页。）显然，因官文系那拉氏、奕的亲信，久居上游，负有监视汉员督抚之责，曾国藩企图借他之口以释清廷之疑。清廷悉知其意，不准其请，曾国藩只好干下去。也就是说，时至今日，已不是曾国藩有求于清廷，而是清廷有求于曾国藩了，不是曾国藩伸手向清廷要权，而是曾国藩一再推辞，清廷却非授予不可了。
及至同治元年曾国荃率部进驻雨花台，统军五万围困天京，上上下下尽其亲信。曾国藩愈感自危，遂奏请简派在京亲信大臣驰赴江南会办军务，以试探清廷对他们兄弟的信任程度。奏折称：“今年军事甫顺而疾疫流行，休咎之征莫可推测。中夜默思，唯求德器远胜于臣者主持东南大局，而臣亦竭力经营而左右之，庶几补救于万一。”（《曾文正公奏稿》，第16卷，第81页。）那拉氏阅折后发布上谕说：“刻下在京固无简派之人，环顾中外，才力气量如曾国藩者，一时亦实难其选。”并安慰与鼓励曾国藩说：“疾疫流行乃无可如何之事，非该大臣一人之咎。意者朝廷政事多所阙失，足以上干天和。唯斋心默祷，以祈上苍眷佑，沴戾全消。我君臣当痛自刻责，实力实心，勉求禳救之方为民请命，以冀天心转移，事机就顺。”（《曾国藩全集》，第5册，第2615页。）曾国藩“读之感激涕零”（《曾文正公手书日记》，中国图书公司，宜统元年印行，同治元年九月初一日。）在政治上暂时放下心来。两个月后，曾国藩仍觉心里不太踏实，于是又再次上奏，请求清廷简派大臣来江南会办军务。折中奏称：“查三年以前，江南钦差大臣一人，两江总督一人，督办徽防一人，督办宁防一人，管辖李世忠、苗沛霖两军之钦差大臣一人。臣今一身所处，兼此五人之职，即使才力十倍于臣者，已有颠蹶之患，况如臣之愚陋乎？合无吁恳皇上天恩，简派大臣与臣会办诸务，纵不能复前此五人之旧，但能添一人二人，俾臣责任稍分、案牍稍简，更得专精竭虑，图报涓埃。”（《曾文正公奏稿》，第17卷，第36页。）结果，清廷不允所请，仅将严树森奏请皖北各军统归曾国藩调度的折子留中。同治二年十一月，病假在籍的督办皖北军务钦差大臣李续宜病死，清政府四顾无人，最终还是将节制皖北各军的责任压在曾国藩的肩上。同治三年四月曾国藩在一封奏折中说：“臣所居职位，昔年凡六人任之：钦差驻金陵者一人，总督驻常州者一人，皖江以南徽防统帅一人、宁防统帅一人；皖江以北，下而滁、和、天、六、全、来归临淮控驭者为东路统帅一人，上而英、霍、潜、太、桐、舒、六、庐多隆阿等经管其间者五年为西路统帅一人。”又说：“微臣谬以庸材兼此六事，曾经两次奏请简派大臣来南会办，未蒙俞允”，“合无吁恳天恩，饬将皖北西路责成（安徽巡抚）乔松年，东路责成（漕运总督）吴棠、（江宁将军）富明阿共筹防剿。”（《曾文正公奏稿》，第20卷，第51页。）清廷亦不许，仍将江、皖、赣、浙四省军务责成曾国藩一人，拨发巨款，以竟其围攻天京的最后一篑之功。
