1.对家庭承包经营制度的态度问题。18号文件重申：“以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度。家庭承包经营不仅适应传统农业，也适应现代农业，必须长期坚持。”改革开放以来，农业和农村经济的重大成就已经不容置疑地记载了家庭承包经营制度的伟大功绩。但当农业进入新的发展阶段以后，对必须长期坚持家庭承包经营制度问题，一些同志又产生了怀疑。其实，历史地分析，农村实行家庭承包经营制度以来，一有风吹草动，或者生产上出现某些波动，或者农村出现一些新情况、新问题时，就会有人对家庭承包经营制度产生疑问，进行指责。当前就有一些人把家庭承包经营与“小生产”等同起来，与规模经营对立起来，认为家庭承包经营制度对农业生产力的推动力“已经释放完毕”，已走到了“尽头”，已经“制约着农业结构调整和产业化经营”，成为影响农业和农村经济发展的“障碍”，改革的产物正在成为“改革的对象”。出现这些错误思想的原因，是过去受极“左”思潮影响还没有完全消除，正如江泽民同志指出的“主要是思想认识问题，有些同志至今仍把家庭经营排除在集体经济之外，没有认识到把集体的土地承包到户，实行双层经营，本身就是集体经济最有效的实现形式。”
我们说，家庭经营不仅适应于传统农业，而且适应于现代农业，这是因为：①农业生产具有劳动地点的分散性，劳动时间的确定性、劳动质量显现的滞后性等特点，家庭经营的效率最高。②农村土地规模经营是农业长期发展的必然趋势，但土地的规模经营与家庭经营并无天然的对立关系。家庭经营有小规模的土地经营，也有大规模的土地经营，并伴随着农业现代化而依然存在。这是已被世界许多发达国家农业发展的经验证明了的。家庭经营与农业现代化并不对立，美国的农业现代化是建立在以家庭农场（平均规模1000英亩）为主体的农业。日本从20世纪60年代末开始对家庭经营制度进行规模经营改造，经过30多年的努力，仍未改变所谓农户“超小规模”经营问题，但日本却实实在在地实现了农业现代化。中国人民公社20多年的实践，把农民和土地集中起来，并没有实现农业现代化。③土地的规模经营随着农村劳动力的转移而逐步扩大，这是一个漫长的过程，各地也极不平衡，而且从我国土地关系的现状看，一味地扩大土地规模经营并不能解决农业生产的内在矛盾，真正对市场起作用的不是生产规模而是经营规模，是以家庭经营为基础的合作经营和产业化经营。因而我们必须坚定不移地贯彻执行家庭承包制度，通过发展产业化经营、合作经济组织来完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。
2.对建立社会主义市场经济体制的态度问题。家庭承包经营制度从来就没有排斥过土地流转。中央、省关于搞好农村土地承包工作的意见都明确农村土地使用权可以合理流转，18号文件和《农村土地承包法》同样强调承包土地“可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。《农村土地承包法》还对阻碍承包方进行土地承包经营权流转行为作出了处罚规定。
对于承包土地使用权流转问题，关键不在于可不可以流转，而在于“谁流转，怎么流转和流转收益归谁”这三个问题上。18号文件和《农村土地承包法》明确：承包农户是流转主体，主要通过市场机制流转，流转收益全部归承包农户。对18号文件持异议者则认为基层政府或村集体组织是流转主体，主要通过行政手段流转，流转收益除给承包农户一定补偿外其余部分归基层政府和集体组织所有。对这三个问题的不同回答，差距的本质是农村土地使用权流转应按市场经济的规则进行，还是按计划经济的方法推进。
不失时机地推进土地流转，对这一点并无多大分歧。分歧在于是主要依靠市场来流转，还是依靠行政手段来流转。市场经济体制与计划经济体制说到底是不同的资源（要素）配置方法和手段。计划经济是以计划调节作为资源配置基础手段和工具的一种经济；市场经济是以市场调节作为资源配置主要手段的一种经济。它实际上是要回答这样一个问题：经济主体生产经营什么，怎么生产经营和为谁生产。这三个问题由政府来回答，由计划来决定，就是计划经济；由经济主体来回答，主要由市场来决定，就是市场经济。
计划经济过分强调政府的作用，严重束缚和压抑了千千万万个企业和生产者的活力和积极性；它在资源配置上的行政性强迫，排斥了选择和竞争，导致了资源（要素）的浪费和闲置以及经济僵滞；它所依赖的“最大化政府”的权力，还增长了官僚主义和种种腐败现象。市场经济以承认各种经济主体的产权和利益为前提，以尊重价值规律为基础，以竞争为主要机制进行资源的配置，供求直接在市场通过价格联系起来，信号反映及时、灵敏；价格体现的经济利益产生激励作用，促使经济主体自动调节生产与消费，并使创新成为他们内在的要求；市场主体独立化、多元化，能够分散和降低决策风险；竞争规律将有效地淘汰那些浪费资源的经济主体。因而市场是配置社会资源（生产要素）最有效的方式。
发展农业和农村经济必须确立社会主义市场经济体制。同农业结构调整、发展产业化经营必须遵循市场经济规律一样，农村土地使用权流转也必须按市场经济的规则进行。土地是农业生产不可或缺的要素资源，土地资源配置的最有效方式是市场。讨论到这里，农村土地使用权流转应该主要依靠市场机制还是主要依靠行政手段，我们应该得出结论了。
发挥市场对资源（要素）配置的基础性作用，必须首先明晰产权。因为市场经济体制是以明晰的（人格化的）产权结构和多元化的、独立的经济主体（财产主体）为前提的经济运行方式。长期稳定农村土地承包经营权与建立承包土地使用权市场流转机制也不是对立的，相反，建立土地使用权流转机制是完善家庭承包经营制度大课题中应有的一项机制。明晰的产权、无争议的土地边界是土地使用权进入市场的必备条件。稳定土地家庭承包经营制度，明确长期的土地承包权固然重要，但关键还要明确界定农民土地权利的内容和性质。
改革二十多年来，农民土地权利在不断完善，占有权、使用权、收益权都逐步赋予了承包农户，但土地处分权却从未明确赋予农民。中央18号文件明确“农户对承包土地有流转权，农户有权决定承包地是否流转和流转的形式”，这就是第一次明确地指出，农户对承包地享有处分权。由于农民享有处分权，因而农户对承包地的收益权不仅包括对承包地的直接经营收益，也包括承包地流转收益。18号文件明确：“流转的收益归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”土地流转处分权是承包农户土地承包经营权的一部分，因而使农民获得长期而有保障的承包经营权是实现承包土地流转的前提。
举一个例子，在住房制度改革以前，房产交易十分困难，尽管住户对公房住房有了占有权，但没有产权，住房无法进行交易，多余的住房宁愿空着，即使允许，也不愿出租。而住房改革后，有了房产所有权、土地使用权，房产交易才日趋活跃。土地也一样，农民的土地权益没有保障是阻碍土地流转的根本原因。依靠行政和组织手段推动土地流转，剥夺了农民的权益，受到农民的抵制，很难奏效。譬如，在推进城市化进程中，许多地方出台了户籍制度改革的政策，农民却对单纯迁移户口不感兴趣；有的地方竭力推行“农转非”，结果形成了一批拥有城市户口却仍在种地的农民，土地流转的目的并未达到，也形成了一批失去土地后既无工作又无保障的城市贫民，给社会稳定埋下祸根。造成这种状况的原因之一是没有使让出土地的农民在“农转非”后仍能取得土地流转收益，进而取得生活保障或创业的原始资本。这是制约农村劳动力转移的重要因素，也是导致“以农为副”的兼业户不愿放弃土地的直接原因。要繁荣“二手房市场”就要进行房改，尽快给房改的房主发房产证和土地使用证；同样要促进农村土地流转，就要给农户以承包土地的产权保障！
我们实行的市场经济是社会主义市场经济，就是把坚持社会主义基本制度与市场经济体制这个人类文明的重要成果有机结合起来，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。中央18号文件指出，农村土地流转应主要在农户间进行，不提倡工商企业长时期大面积租赁和经营农户承包地，不组织和动员城镇居民到农村租赁农户承包地。对公司、企业和城镇居民占用农民承包地进行限制，这是政府的一种宏观调控措施，是为了防止在农业劳动力尚未大规模转移之前出现大资本排挤小农户，出现土地兼并，造成大批农户丧失经营主体地位不得不沦为雇农的现象，那样对农民心理、行为以及整个农村社会深层结构都会带来不良影响。
3.对待农民的态度问题。我国“三农”问题的核心问题是农民问题。江泽民同志指出：“农民问题始终是我国革命和建设的首要问题”，“必须把调动农民积极性作为制定农村政策的首要出发点”，“必须在经济上充分关心农民的物质利益，在政治上保障他们的民主权利”。农民在农业和农村经济中的主体地位问题是市场经济条件下农民问题的核心，因为在市场经济体制下，只有其经济主体地位被确立并逐步壮大，农民的物质利益和民主权利才有可能得到切实保障。现阶段增加农民收入的关键措施不是别的，而是保障农民在从事经济活动中作为一个经济主体相应的合法权益，包括财产权、投资权、经营权、收益权和享受公共产品的权利等。这些农民权益之中，最基本的就是土地权益。因而，也可以说土地权益问题是农民问题的核心。或者说，农业、农村、农民问题归根结底是土地问题。江泽民同志说：“农业兴，则百业兴；农民富，则国家富；农村稳定，则天下稳定。”而农民获得长期而有保障的土地承包经营权，是农业、农村稳定发展的基础。
之所以这样讲，这是因为：①土地是农民安身立命之根，最初创业之本，是农民作为经济主体从事生产经营活动最基本的资源和资本。农民获得了长期而稳定的土地权利，才会有稳定的心理预期，这是农村经济发展和社会稳定的现实基础。②农村土地占有关系与基层组织和政治治理结构有紧密关系，土地关系稳定才会有稳定的政权基础和治理结构。③土地占有关系和农民的身份紧密相连，稳定的土地财产权是农民获得其他权利的基础，如农村集体的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等权利。④目前，农民土地承包经营权的稳定和保障已经上升为农村经济发展和社会稳定的主要矛盾。虽然法律和政策都已规定“土地承包期限30年不变”，而且江泽民同志又强调“30年以后也没有必要变”，但是现实农村中缩短期限、截留农民占有、使用、收益和流转处置权利等已成为比较普遍的问题，随意终止合同、无偿收回或非法转让、出租、征用农民承包地、强迫农民以土地入股、干涉农民自主经营、侵害农民合法土地权益等问题比较突出。
这些对土地承包政策的偏离和变异，侵害了农民合法的土地权利，伤害了农民对土地的感情，导致了农民对中央农村基本政策的疑虑，引发了土地纠纷，人为扩大了人地矛盾，加剧了农村富余劳动力的压力，成了影响农村经济发展和社会稳定的最核心、最要害的问题。中央18号文件和《农村土地承包法》进一步从政策和法律角度赋予农民长期而有保障的土地承包经营权具有极其重要的深远的意义。我们应该自觉地从严格执行党的政策和法律规范的高度去稳定承包权、放活使用权、尊重处分权、保护收益权。
贯彻执行中央18号文件和《农村土地承包法》，除了要站在全局的高度之外，还要有对农民深厚的感情。近几年来，农民增收困难成为最令人担忧的问题。从1997年开始，农民增收幅度下滑，从1997年的46%一路下滑到2000年21%，2001年恢复到42%，2002年预计相当于2001年的水平。城乡居民收入差距拉大，2001年，农民人均纯收入和城市居民收入比为1∶29，比改革前的1978年1∶27还要大，预计2002年将进一步扩大到1∶3。其实农民人均纯收入与城市居民人均收入不是同一个口径，农民纯收入中还包括约占35%左右的2003年生产性支出。按消费水平看，城乡居民间人均收入的差距约为1∶56。农民增收难，影响农村市场开拓。占人口总数2/3的农民消费总量2000年只占GDP总量的218%，比1995年的24%下降22个百分点。在农民增收如此困难的情况之下，却在农村土地流转问题上发生与农民争利的现象，这与中央提出的“多予、少取、放活”的方针格格不入。
有的同志还认为农民“落后、保守、不懂市场”，不放心把土地承包经营权及其流转权交给农民，于是取而代之，剥夺农民的土地权利。毛泽东同志曾说过：“没有落后的群众，只有落后的干部”，那种埋怨农民落后，认为只有自己才聪明的人恰恰正是愚笨的人。舒尔茨说得好“一旦有了投资的机会和有效的刺激，农民将会点石成金。”
从以上对有关农业和农村工作的三个重大问题的态度分析，可以得出这样一个结论：中央18号文件和《农村土地承包法》是在农业进入新的发展阶段以后，对党在农村基本政策的进一步完善，是深化农村改革的重要内容，是解放思想、实事求是、与时俱进的具体体现，代表了农村先进生产力发展的要求和广大农民乃至全体人民的根本利益，学习、执行、落实中央18号文件和《农村土地承包法》就是贯彻“三个代表”重要思想的具体行动。
二、怎样贯彻落实中央18号文件和《农村土地承包法》
贯彻落实中央18号文件和《农村土地承包法》就是要在认真学习，深刻领会其精神实质的基础上，站在贯彻党的十六大精神和实践“三个代表”重要思想的高度，带着对农民深厚的感情，围绕进一步落实保障农民土地承包经营权、完善土地流转市场机制和稳妥处理已有土地流转遗留问题三个方面做好工作。
