一般而言，中国史上开始对乡村建立有系统的管理制度，始于周代。《周礼》称周代之中央地区为“国”，地方区域为“野”。在“国”中设六乡制来管理人民，六乡是：“五家为比，使之相保。五比为闾，使之相受。四闾为族，使之相葬。五族为党，使之相救。五党为州，使之相周。五州为乡，使之相宾。”又设比长、间胥、族帅、党正、州长等，以便管理。在“野”的地方设六遂制：“五家为邻，五邻为里，四里为赞，五赞为鄙，五鄙为县，五县为遂。”又设令长、里宰、邻长、鄙师、县正，以管理之。
但是《周礼》是汉代所出的伪书，书中所谈的多为儒家的政治理想，未必真正在周代实施过。我们现在对于周代的乡村组织所知不多，大致上，周代的农民多半居住乡村，除了交纳租税之外，在乡村从事生产，自给自足。他们住的地方叫里，里的负责人称里尹、里正、里君或里宰。里是一种极端封闭的社会，但为了共同防御外侮、防洪及灌溉之需，几个里乡之长官称为乡父老，简称乡老。
到了秦代，我们才对县以下的乡村组织有进一步地了解。秦分全国为36郡，郡下设县，万户以上的大县置县令，不及万户者设县长。县以下的组织，据《汉书》“百官公卿表”云：“大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化，啬夫职听讼、收赋税，游徼徼循禁贼盗。”这种乡、亭、里的组织，就是秦汉的乡村组织。
乡是县以下乡村组织中最大的单位，秦代之乡，大小如何，已不可考。汉代之乡，比后代之乡，面积较大，人口较多。就《汉书》“百官公卿表”及《汉书》“地理志”中所载西汉盛世的民户看来，西汉时代的一个县，约有四乡，东汉则有三个多乡，平均人口约二千户弱。乡有乡吏，如有秩、啬夫、游徼及乡佐等。乡户在五千户以上者置有秩，不及五千户置啬夫。因为五千户以上的大乡很少，所以啬夫是通制，有秩之名逐渐消失。啬夫负责地方上的讼事及收税，职权甚重。游徼掌地方治安，地位在有秩及啬夫之下。乡佐则协助有秩、啬夫收税。这些乡吏是郡县属吏，是地方政府之行政属吏，与乡官出身的乡三老不同，不可混为一谈。乡三老之乡官，有位无禄，是由政府在地方上选任，领导人民参政。三老始于战国时代，是由一些地方上年高德勋、经验丰富的长老中选出，以掌管地方之教化。为了辅佐三老教化之任务，在汉代又设置孝悌、力田及乡官。
乡之下设亭，亭有亭长。亭是介于乡与里中间的行政区划。有些学者认为亭并不是秦汉之乡村组织，而是一种军事性的设置。他们认为“十里一亭”之里，应解释为距离之单位，所以亭不能与乡、里相提并论。不过绝大多数的学者，都认为亭是一种乡村组织。亭有两种：一种是亭舍的亭，就是为军事运输所设之亭；另一种是地方区划的亭，谓之亭都，就是说乡分辖单位的亭。
秦之亭数，已不可考。西汉平均每乡有四个多亭，东汉有三个多。亭有亭长、亭佐、亭侯、求盗、亭父等亭吏。亭长负责禁盗贼、理辞讼。亭长之下有亭佐及亭侯助理亭长；再下有两小卒，一为亭父，负责开闭扫除；一为求盗，掌捉捕盗贼。但因为职卑位下，各地之称呼不同，有的地方称亭父为亭公或亭部，有的地方称求盗为弩父。
亭之下为里，有些学者以《后汉书》“百官志”为根据，认为一里百家，而一乡即为千家。事实上，《后汉书》“百官志”是根据西晋的制度而推论的，并不符合秦汉时代的实况。秦汉时代的乡村组织，还是以面积为划分的标准。
除了里之外，又有聚与落的乡村组织。聚是王莽时代设立学校时所划分之乡村组织；落之组织在文献上亦可见到。但这两种组织，都不常见。
