王安石在北宋神宗熙宁四年（1070年），在开封附近首先实施保甲法。以10户为1小保，选一较富有之主户为小保长；5小保为1大保，选1人为大保长；10大保为1都保，选富户2人为都保正及都保副正。每户有2丁以上出1丁，担任保丁。这种保甲法于熙宁六年（1073年）开始在全国实施，同时制度也稍有改变：以5户为1保，5小保为1大保，10大保为1都保。也就是说，由原来10—50—500户的组织，变成为5—25—250户的保甲组织。
保甲法最初是为了镇压地方反叛而设，其职责却渐渐扩大，取代了乡村服务人员如里正、户长等人的职责。神宗熙宁五至八年（1072~1075五年）之间，颁布了一连串的命令，取消了户长、耆老及壮丁。户长收税之职，改由甲头负责。甲头是由地方上10~30户中，设一甲，立一甲头，负责收税。熙宁八年，取消耆长之职，改由都保正、都保副正及大保正负责地方治安。同时，也取消了壮丁，改设承帖人，负责公文之传讯。
王安石在变法之初，除了设立保甲法之外，在熙宁四年又实施免役法，准备用雇役的方法来取代以前的差役法。也就是说，朝廷向人民收雇役钱，用这些钱来雇用地方上的胥吏，以取代以前之差役法。雇役钱每年征收两次，在乡村五等户中，只有前三等户缴纳雇役钱，第四及第五等户均免。在都市中，则五等户皆须缴纳。
神宗死，哲宗即位，旧党得势，司马光出任宰相。司马光本来也提倡雇役，但得势之后，却一改王安石的雇役法，又恢复耆长、户长及壮丁等差役法。不过，王安石之雇役法已经渐渐被接受，雇役法仍然在若干地区继续实施。哲宗元祐八年（1093年），宣仁皇后死，哲宗亲政，效法神宗，锐意改革，绍圣元年（1094年）又实施雇役法。但是，完全改行雇役法也有其困难，例如十等五则划分标准并不严谨，雇役钱之征收也不理想，而且完全改用雇役，花费实在太大。所以绍圣元年以后，虽然耆长、户长及壮丁等职役都有薪给，但有些职位仍不支薪。例如，保甲人员之都保正、都保副正、大保长、小保长都不支薪。这些保甲人员虽然不支薪，却可以担任耆长、户长及壮丁等职位；一旦担任这些职位，就可以支薪了。例如，都保正、都保副正及大保长可担任耆长，甲头可任户长及壮丁。都保正担任耆长时，可支耆长薪水；大保正担任户长工作时，则支户长薪水。同样地，承帖人有时也任壮丁事务，支领壮丁薪水。一般而言，宋代在保甲制度设立后，多半以保甲人员充任地方上的耆长、户长及壮丁等职役，如保甲人员不足以充任时，才由地方上的百姓中选充。
保甲制度施行于全国之后，实施得并不彻底；有的地方虽有保甲制，却没有都保正及小保长；有的地方只有都保正，或仅有都保副正。保甲职务的性质及任期在各地也有很大的不同。这些不同，都是因为中国幅员广大，各地经济条件、地理因素及风俗习惯之不同而形成的。宋朝廷随地方环境之不同，而采用不同的政策。而这种不同政策的采用，也可看出宋朝廷改善乡村结构的决心。
