国民党政府是试图强化乡村基层政权，并通过它来达到稳定乡村秩序、推进乡村发展的。从国民党对乡（镇）公所职责（事权）的规定，可以看出，国民党在乡村问题上的思路，仍然是它治理国家和发展经济的基本思路，即走“政府主导型”的现代化道路。但是，与这种在农村建立“政府主导型”办事机构和职责相匹配的两个基本问题，国民党却没有解决，这就是上述庞大职责（事权）所需要解决的财权（经费）和干部队伍建设两大关键问题。
在办事经费方面，国民党政府由于军费开支浩大，同时又要大力发展国营经济，加上收入受到战争和经济落后的制约，财政收入本身已经是入不敷出，不仅不能给农村基层政权提供财政转移支付，还要从经济落后的农村提取大量收入（田赋及其附加和各种苛捐杂税）。因此，作为“事权”庞大的农村基层政权来说，就只能有两个选择：一是该办的事情不办，如教育、卫生、道路、救济等；二是利用权力，在替上级政府征收粮款和杂费时趁机“搭车”，敛取自己的经费，甚至自设名目，任意敛取，由于上级政府需要他们代征粮款和维持农村治安，对其自筹经费行为，甚至“越界”行为也就无可奈何，睁一只眼，闭一只眼了。而这些由于各级政府“事权”扩大所导致的财政支出增加，特别在县及基层政权，主要又都转嫁到农民头上，而清末以来的农业增长非常缓慢，由此导致农民负担甚至超过了封建社会，农民不仅没有享受到现代化带来的好处，反而日益贫困，这就是为什么农民积极支持和参加中国共产党领导的旨在推翻国民党统治之革命的根本原因。
在农村政权的干部队伍建设方面，国民党政府同样是非常失败的。众所周知，在以科举选拔官僚的中央集权制的封建社会里，农村基层政权基本把持在地方士绅手中。科举制不仅为国家选拔了大量“知识精英”从政，也为乡村培养了大量士绅（有文化、有功名的地主），由于城乡差别很小和家族渊源，这些地主往往是“耕读之家”，世代居于乡村，他们往往既了解政治（政府），也熟悉地方情况，“修身齐家”的延伸就是维护和造福所在地方。因为他们这样做，从经济学角度看，实际上也是追求利益的最大化；因为不仅他们的生产消费来自于当地的环境和条件，他们世代形成的亲戚也生活于当地，甚至他们的身家性命也来自于地方的安全，更不用说他们实现更高层次的社会认可和成就感了。因此，这些士绅自然要从他们收取的“地租”中自愿拿出一部分，来维持地方事务的开销，如教育、道路、赈济等。同时，在传统的农业社会里，地方事务毕竟有限，因此费用也很有限，是地方士绅能够和愿意负担的。
但是，这种国家通过乡绅治理农村的局面在鸦片战争以后被打破了。随着工业化、市场化和城市化的推进，不仅农业成为收益低的产业，农村生活条件越来越落后于城市，而且新兴知识的学习、有用信息的集散，乡村也远不能与城市相比（特别是科举制的废除），于是传统的居于乡村的“耕读之家”，开始转业和流向城市。从19世纪末新兴产业和新式学堂的兴起，使得从前以产品和资金纯流向城市（包括外国）的城乡关系进一步增加到乡村精英大规模向城市流动。导致了农村不仅经济枯竭，而且人才枯竭。这也是20~30年代，不仅中国共产党，而且许多研究农村和试图振兴农村的知识分子，如晏阳初、梁漱溟等大声疾呼知识分子到农村去帮助建设的原因。
农村知识精英（主要是青年）大量流失，而农村管理依然延续着传统的“士绅治理”，同时这种治理的难度又远远超过了过去。一是现代化和“政府主导型”导致的乡村事务繁多，专业知识和财力都不足；二是政治腐败和战乱，导致上级政府，甚至军阀横征暴敛，征粮、征兵成为乡村政权的主要任务，根本无法维护正当的地方利益。这都导致乡（镇）管理人员无力承当起乡村政权的基本职能。在这种情况下，农村就出现了所谓的“土劣化”向。即使是好人，要执行和完成上级政府布置下来的任务，也必须去超过限度地搜刮农民，走向与民众对立的反面。因此，乡绅中好的越来越少，土豪劣绅越来越多；对于乡村管理，“好人不能干，坏人争着干”。即美国学者杜赞奇所说的“盈利型经纪人”不断取代“保护型经纪人”。这种趋势从清末到1949年新中国建立前，愈演愈烈。在1949年前后中国共产党领导的土地改革中，曾经担任过乡村基层政权职务的人一般都民愤很大，这也反映出民国时期农村基层政权与农民的对立程度。
