国外敌人的突然袭击和大规模入侵当作压倒一切的中心任务。因此,要求各地方尽快建立起独立完整的国防工业体系,以便打起仗来能够各自为战。林彪一伙也妄图借战备之机,攫取更多的权力,极力鼓吹"以战备为纲",提出要"用打仗的观点观察一切,检查一切,落实一切"。1970年2月召开的全国计划会议提出,根据战备需要,把全国划为十个协作区,各自建立适应独立作战的工业体系,做到"自己武装自己"。既然要求各地方各自为战、自成体系,势必同国民经济调整后形成的"条块结合、条条为主"的经济管理体制发生尖锐矛盾,从而客观上要求改变这种体制,把管理经济、管理企业的权力以及财权、物权、投资权等,更多地下放给地方。
二是经济建设中急于求成,盲目追求高指标、高速度的"左"倾思想再度抬头。1969年,在国民经济连续两年大幅度下降后,开始回升。当年工农业总产值比上年增长23.8%(其中工业增长34.3%,农业只增长1.1%),基本建设投资完成200.8亿元,比上年猛增78%。这使得一些人的头脑又开始发热起来。1970年2月至3月召开的全国计划会议,讨论制定了《第四个五年计划纲要(草案)》。这个纲要不切实际地确定1975年钢铁产量要达到3500万吨至4000万吨(比1970年增长106-135%),生产能力要达到4000万吨以上。电力、轻工等部门先后提出1975年产量翻一番的高指标。燃料工业部也提出"大干三年,扭转北煤南运"的口号,要求到1972年江南九省实现煤炭基本自给。其他各行各业也都在酝酿着要大上、要翻一番。当时认为,要实现这些目标,必须向地方下放权力,充分调动地方的积极性。所以《第四个五年计划纲要(草案)》重申了毛泽东同志的指示:"地方应该想办法建立独立的工业体系。首先是协作区,然后是许多省,只要有条件,都应建立比较独立的但是情况不同的工业体系。"①并要求各省力争做到煤炭、钢铁、电力、农机、轻工产品等自给自足。与此相适应,要求将原来直属中央各部的企业都下放给地方统一管理,并扩大地方的投资权、招工权、生产计划权、物资分配权等。正是在这种背景下,1970年,一场以向地方下放权力为中心的经济体制大变动,根据2、3月间召开的全国计划会议的设想,随即在全国急速推行。
一、盲目下放企业,加剧了生产经营管理的混乱状况这次经济体制的变动是从下放企业,调整企业隶属关系开始的。早在1969年,毛泽东同志就亲自批示把鞍山钢铁公司下放给辽宁省,以此告诉人们:像鞍钢这样大的企业都能下放,还有什么企业不能下放呢?1970年3月5日,根据《第四个五年计划纲要(草案)》的精神,拟定了《关于①毛泽东同志视察天津市的谈话,1958年8月16日《人民日报》。
国务院工业交通各部直属企业下放地方管理的通知(草案)》。《通知》要求国务院工交各部的直属企业、事业单位绝大部分下放给地方管理;少数由中央部和地方双重领导,以地方为主;极少数的大型和骨干企业,由中央部和地方双重领导,以中央部为主。正在施工的各直属基本建设项目也按上述精神分别下放地方管理。《通知》要求部直属企业下放工作在1970年内进行完毕。
随之,全面展开了一场企业大下放的运动。在很短时间内,将包括大庆油田、长春汽车厂、开滦煤矿、吉林化学工业公司等关系国计民生的大型骨干企业在内的2600多个中央直属企业、事业和建设单位,不加区别地下放给各省、市、自治区管理,有的又层层下放到专区、市、县。冶金工业部原有直属钢铁企业70个,除两个独立矿山外,包括鞍山、本溪、包头、太原、武汉、马鞍山等大型钢铁厂在内,全部下放给地方,或实行以地方为主的双重领导。煤炭工业部原有72个直属矿务局,1968年下放22个,其余的50个,在1970年内也全部下放给地方。部直属的设计院、科研机构,除保留个别单位外,一律下放。第一机械工业部当时有直属企业310个,也全部下放给地方。
随着工业企业的下放,商业部也将所属一级批发站全部下放给省,省属二级批发站下放给专区。外贸部在各地的企业也全部下放地方,实行双重领导,以地方为主。各部直属的高等院校全部下放给地方管理。
总之,当时在"左"倾错误思想指导下,形成了一种巨大的压力,似乎下放就是革命,下放越多越革命。
"文化大革命"前的1965年,中央直属企业曾经增加到10533个,其工业产值占全民所有制工业总产值的46.9%,占全国工业总产值的42.2%。经过1970年的大下放,中央各民用工业部门的直属企业、事业单位只剩下500多个,其中工厂142个,中央直属企业的工业产值在全民所有制工业总产值中的比重下降到8%左右。
针对调整时期某些方面集中过多的状况,适当下放一部分企业归地方管理,是应该的。但是问题在于:第一,不加区别地下放,下放过多,将一些显然不应该下放的、关系国计民生的大型骨干企业也下放了。结果,地方管不了,不得不仍由中央部门代管,继续按"条条"下达生产计划、供应物资,地方实际上主要管劳动和资金,造成中央、地方多头多层管理,人权、财权、物权、计划权相互脱节,使企业形成"多头领导","婆婆多"、办事难的状况更加发展,企业的管理效率进一步降低。
第二,下放过急、过猛,组织工作没有跟上,打乱了原有协作关系,新的协作关系又未能及时建立起来,使企业的正常生产秩序难以维持,生产经营的经济效果大大降低。1970年工业劳动生产率比1969年提高了10%,而1971年、1972年则分别比前一年下降了0.2%和1.5%。1976年全国工业企业的资金利润率只及1965年的一半,亏损企业达到1/3,亏损金额达到73亿元。盲目下放企业,是造成经济效益下降的原因之一。
二、实行财政收支、物资分配和基本建设投资的"大包干",没有取得预期的效果我国的经济管理体制,在很大程度上是以企业的隶属关系为转移的。企业隶属关系变了,相应地,计划的上报下达,资金的上解下拨,物资的集中分配,以及劳动力的安排等都要随之发生变化。因此,在《第四个五年计划纲要(草案)》确定下放企业的同时,就提出了实行财政、物资和基本建设投资的"大包干",以扩大地方的财权、物权和投资权。
(一)财政收支"大包干"。1970年拟订的《第四个五年计划纲要(草案)》,要求大力发展地方工业,为实现这个要求,没有相应的财力保证是不行的。因此,随着企业的下放,又提出了下放财权的问题。在《第四个五年计划纲要(草案)》中规定:实行财政收支大包干。在国家统一预算下,对省、市、自治区试行定收定支,收支包干,保证上缴(或差额贴补),结余留用或者全额分成、收入留成的办法。1977年,全国开始实行"财政收支包干"的体制。国家财政收入除中央部直接管理的企业收入和海关关税收入归中央外,其余全部划归地方;国家财政支出除中央部门直接管理的基本建设、国防战略、对外援助、国家物资储备等支出归中央外,其余也全部划归地方,由地方统筹安排。各地方的预算收支经中央综合平衡,核定下达,收入大于支出的,按包干数额上缴中央财政;支出大于收入的,由中央财政按差额数量包干给予贴补。在执行中,超收或结余都归地方支配使用,短收或超支由地方自求平衡。这种"大包干"的财政体制,在大批中央企业、事业单位下放地方管理的条件下,大大地扩大了地方的财政权限。
上述办法执行后,取得了一定的效果。但是,也很快暴露出新的矛盾:一是收入打不准。年初分配给地方的财政收入指标难以做到完全符合实际,执行中出现了一些事前意料不到的因素,形成有的地区超收很多,有的地区没有超收,甚至短收,地区间机动财力过于悬殊,苦乐不均;二是就一个地区看,有的年份超收较多,有的年份超收很少,甚至短收,机动财力不稳定,也不便于地方统筹安排;三是超收的全部归地方支配,短收的不能保证上交,还要中央补贴,实际是包而不干;四是有些地区把财政包干指标又层层包到地区和县,造成地方机动财力过于分散,等等。鉴于以上弊端,实行一年后就不得不对包干办法作出部分修订,规定年终支出结余仍留归地方。超收不满1亿元的,全部归地方,超过一亿元的,超收部分上交中央财政50%。即使作了这些修订,弊端仍然没有克服。1972年预算执行的结果,全国14个地区超收,地方分得9.3亿元,而15个地区短收21.8亿元,不仅不能上缴,反要中央补贴8亿元,结果中央财政负担了29.8亿元,增加了中央财政平衡的困难。
1973年又再次修订财政体制,在华北、东北地区和江苏省试行"财政收入固定比例留成"的办法。即财政收入按固定比例留成,超收另定分成比例,支出按指标包干。这种办法保持了财政收支包干的基本精神,使地方能有一笔比较稳定的机动财力,超收还可再拿一点分成;有利于促进地方积极组织收入。但它的弊病在于收支不挂钩,收入短少了,支出仍按原定指标,结果造成花钱在地方,平衡在中央。因此,这种办法也没有能按原计划推广。
从1976年起又改为实行"定收定支,收支挂钩、总额分成、一年一定"的办法。地方多收可以多支,少收则要少支,既保证地方有较稳定的机动财力,也可以使收支挂钩。这一形式与1959年实行过的"收支挂钩、总额分成"的体制基本一样,只是地方财政收支的范围扩大了,机动财力增加了。过去一个省的机动财力,一般大省一年5000万元,小省只有2000万元。1976年按固定数额分给地方的机动财力就达21亿元,加上地方预备费10.7亿元,共计31.7亿元,平均每省1亿元以上。
我国是一个大国,财政分级管理势在必行,因此,中央与地方之间的财权关系如何处理,是经济体制改革所无法回避的重要问题。1970年后,财政体制几经变动,基本的一点就是试图以"大包干"为原则,寻求解决中央和地方财权关系的适当方式。实践证明:这种包干的财政体制虽然扩大了地方的财权,在一定程度上调动了地方增收节支的积极性,方便了地方的统筹安排。但是,它并没有能够从根本上解决财政分配上吃"大锅饭"的问题,因而对积极性的调动是有限的。相反,它在某些方面又造成了财力分散,增加了国家财政预算平衡的困难。1971年财政结余为12.5亿元,而1972年、1973年财政只结余2000万元和4000万元,1974年、1975年分别出现赤字7.7亿元和5.3亿元,1976年财政赤字高达29.6亿元。
(二)物资分配"大包干"。建国以来,我国对重要物资一直实行由中央统一分配,以部门管理为主的体制,这对保证重点生产建设任务的需要起了重要的作用。但由于中央管得过多、过细、过死,不问事情大小都要层层申请,层层批准,影响效率,同时也不便于地区内和单位间的物资调剂,做到因地制宜、统筹安排、合理使用。1970年,随着企业的大下放,提出了试行物资分配"大包干",即在国家统一计划下,实行地区平衡,差额调拨,品种调剂,保证上缴的办法。这次物资管理体制的变动,目的在于扩大地方的物资管理权,并与企业隶属关系的变动相适应。
首先,调整和减少了国家统一分配和中央各部管理的物资种类。1966年统配、部管物资为579种,1972年减为217种,减少了60%以上。由于大量物资分配权层层下放,组织工作没有跟上,致使原有协作关系被打乱,削弱了物资的统筹安排和综合平衡,给生产建设造成了困难,以致1973年又将统配、部管物资增加到617种,基本上恢复到"文化大革命"前的状况。
其次,将下放企业的物资分配和供应工作移交地方管理。1972年在华北地区和江苏省进行试点,将400多个下放单位的物资分配和供应工作交地方管理。但是,由于许多下放企业的产品面向全国,生产计划不得不仍由中央部安排,而中央部制订计划时不知道地方能给企业多少物资,地方分配物资时,又不知道中央给企业安排多少生产任务,生产任务与物资供应的衔接发生困难。并且,这些企业所需的物资数量大、品种多、质量高,且协作面广,地方也管不了,不得不仍由中央部代管,称之为"直供企业"(即由物资部门根据企业归口部下达的生产计划安排物资供应),这种"直供企业"全国就有2000个。从1976年起,下放企业的物资分配供应工作就不再移交地方管理了。
再次,在国家统一计划下,实行地区平衡、差额调拨、品种调剂、保证上缴的办法。1970年开始,先后对水泥、煤炭、木材、钢材、生铁、废钢铁、硫酸、烧碱、汽车、轮胎,以及火工产品等共12种重要物资,在全国范围或部分地区试行"地区平衡、差额调拨"的办法。1972年起,又在华北协作区和江苏省进行以地区为单位的"地区平衡、差额调拨",也就是"物资包干"的试点。实行这种办法,就是根据各地区的生产和需求平衡的情况,按不同产品分别确定一定的调出量和调入量,然后由各地区统筹安排,组织对本地区企业的物资分配和供应。
实行物资"大包干",一定程度上扩大了地方在物资平衡、分配、供应方面的权力,有利于地区内物资的统筹安排和合理使用。但是,由于物资管理上的分散,造成地区间物资调度困难,甚至发生火车经过一个省加一次煤的怪事。在物资紧缺的情况下,往往不能保证必要的调出,影响重点生产建设任务的需要,特别是计划体制、物资体制和企业管理体制相互脱节,造成难以克服的矛盾。因此,物资包干的办法实际上也没有全面贯彻执行。
(三)基本建设投资"大包干"。1970年,国家在拟订《第四个五年计划纲要(草案)》的同时,为了支持地方发展"五小"企业,实现自给自足、自成体系,提出了要"试行基本建设投资大包干",即按照国家规定的建设任务,由地方负责包干建设。投资、设备、材料由地方统筹安排,调剂使用,结余归地方。地方暂时办不了的少数重点项目,实行双重领导。
