研究高技术企业集群治理中的政府角色问题，是从另一个角度研究政府与企业的关系，实质上就是国家与市场的关系，主要体现在国家干预与市场自由之间的关系上。地方政府作为具有独立经济利益和分散决策的行为主体，具有双重身份，作为社会经济管理者，其目标则是追求社会利益的最大化。发挥政府治理高技术企业集群的作用，应着眼于高技术企业集群发展的不同阶段，遵循与运用动态的互动机制。
一、高技术企业集群的政府治理问题的提出
这个讨论早在资本主义生产关系开始萌芽时期就已经开始，经历了几百年。人们在一个国家是实现完全的自由经济还是主张政府的绝对干预上，存在着截然不同的观点，集中体现为两种思潮：经济自由主义和国家干预主义。这两种思潮使得政府在管理经济的过程中面临着一个无法回避的两难选择。大量的市场失灵现象为政府干预市场提高社会整体福利水平提供了机会。凯恩斯认为：市场本身存在缺陷，只有扩大政府机能才能改正市场缺点，以保持市场经济的正常运转。凯恩斯的国家干预思想体系从宏观经济分析的角度证明了市场缺陷的存在，构成了西方正统经济学的理论核心。政府干预主义者认为，政府拥有行政强制力和干预经济的手段，使得其在纠正市场失灵方面具有明显优势。政府在治理集聚性企业行为的作用主要有以下手段：一是征税权，通过税收引导企业行为；二是禁止权，即政府能禁止某些活动，如当存在固定成本时，政府应制定超过边际成本的价格，限制这些商品进入市场，可以增进福利；三是处罚权，通过法律制度对有效合同的范围，尤其是对违约合同的处罚作出规定，如有限责任债务限定了个人可能遭受的损益；四是交易成本，政府在纠正市场失灵方面具有一定的交易费用优势，可以解决组织费用过高、“搭便车”、不完善市场和逆向选择等问题。
企业集群作为区域经济发展的新现象，引起学术界、产业界和政府的共同关注。通过对自发形成的企业集群进行研究，从而设计出有利于新企业集群形成的政策，是政府（尤其是发展中国家）实现经济发展的重要政策手段。企业集群是由生产网络、知识网络（空间创新系统）和社会网络共同构成的。企业集群的空间聚集性决定了它与地方经济密切相关。高技术企业集群就是指在高技术领域内相互关联（互补、竞争）的企业与机构在一定的地域内聚集，这种集群通常围绕在大学或研究机构的周围形成，是充满创新活力的有机体。大量经验表明，企业集群正在推动着世界各地的经济增长，对于改善产业结构，增强地方财政税收，增加就业机会，起到了十分重要的作用。在企业集群的形成和发展过程中，其市场的自发性和自组织性要强于政府的建构性。许多国家在发展和治理企业集群方面积累了成功的经验，如美国的硅谷、第三意大利、印度的班加罗尔及中国台湾的新竹等都是著名的高技术企业集群，尤其是硅谷，是高技术产业成功发展的典范。
在企业集群的成长过程中，常常出现以下种种自身难以克服的问题：企业集群内市场秩序混乱，企业间恶性竞争现象严重；内部未形成稳定的分工合作关系；产品的技术含量低，缺乏创新；品牌意识薄弱，缺少名牌产品；企业集群的发展往往具有路径依赖性，对于外部世界的重大变化，在整体上可能容易表现出某种抵制态度；等等。因此，这就提出了企业集群的发展过程中的政府调控问题。在新的企业集群发展的不同阶段，即在企业集群优势的建立、集聚效应形成和衰退时，研究政府的调控政策如何适应企业集群的发展是非常必要的。
二、克服市场失灵：避免过度竞争与集群低效率
亚当·斯密认为，自由竞争是“一只无形的手”，可以自发调节经济的运行，因此主张放任自由，通过市场竞争，尤其是通过企业的竞争使资源达到优化配置。政府的功能仅限于法律的制定，市场环境的营造，实施产权保护，管理国防、司法、公共产品供给等部门，建设并维护某些因为私人部门不愿或无力涉足的公共事业及设施。甚至有人提出：管得最少的政府就是管得最好的政府。于是政府成为一个“守夜人”，在这种理论指导下，20世纪20年代之前，世界上凡实行市场经济体制的国家和地区，政府对经济发展无所作为。这种自由放任的市场经济对于调动微观经济单位的活力和效率，促进资源有效配置和经济发展，发挥了极大的作用。但是，1929年的全球性经济危机说明了市场失灵的现实：宏观性失败，总需求与总供给的不均衡；信息失败，即信息不对称，导致次品市场的出现，优胜劣汰难以实现；公共产品供给失败；垄断性失败；外部性失败；分配性失败。西方经济学说中占统治地位一百多年的经济自由主义学说宣告破产。人们不得不正视“市场失灵”的问题。经过这场大规模的严重经济危机后，几乎所有的欧美国家政府的作用开始扩张。可见经济发展的客观规律并非是遵循完全的自由，自由竞争的市场机制并不能解决所有问题。
市场经济制度是迄今为止人类所创造的最有效率的经济制度。但是，200多年市场经济的历史证明，市场经济不仅有促进商品生产发展的正效应，也有阻碍商品生产发展的负效应。市场经济能通过价格机制和竞争机制双重作用达到帕累托最优状态。但这是建立在完全竞争的假设（信息完全性、产品同一性、流动自由性等）前提下的。然而现实中的市场既不完全也不完善，存在着各种现实的和可能的市场失效，即市场机制不能总是有效地配置资源，其表现包括产权不完全、市场竞争不完全、外部效应、公共物品、交易费用和不确定性等。市场失灵表现在企业集群的发展过程中，主要有以下方面：
一是企业集群过度竞争会导致整个企业集群的毁灭。企业集群的表现特征不仅仅是地理上的空间接近，还包括大量类似的经济活动，如类似的产品、类似的市场出路与顾客群体等。这样就不可避免地导致竞争，有时竞争还非常激烈。如果放任集群竞争，让其自由发展，往往会导致过度竞争，容易出现低质量产品驱逐高质量产品的现象。随着集群内企业的增加，如果企业间产品的差异性不大，集群内产品将出现同质化，企业间的竞争以价格为主要竞争手段。而过分的价格竞争使企业以偷工减料来降低成本，使产品质量退化，从而使区域品牌受到破坏。此时，集群里企业之间正常的信任和承诺关系网络就会在顷刻间土崩瓦解，集群人文环境的恶化，更加剧了偷工减料之风的蔓延，这两者相伴而生，互相强化，恶性循环，最终导致整个企业集群的毁灭。从国外工业组织发展历史看，这种情况在企业集群密集的地区是屡见不鲜的。因此，需要政府进行宏观调控，有效地加以引导，加快生产要素市场的健全以及市场机制的完善，形成企业退出机制，避免过度竞争的出现。
二是垄断与不完全竞争会导致企业集群低效率。企业集群是由众多自主独立又相互关联的企业依据专业化分工和协作的关系并在某一地理空间高度聚集而建立起来的产业组织，企业借助这种特殊的组织结构，可以获得集群外的企业所没有的竞争优势。企业集群内部企业之间的交易关系并不是一定要以契约来维持，而是要通过企业主之间的信任和承诺来进行协调，在面临外部市场剧烈竞争的情况下，企业集群虽然有整体反应快、弹性大和生产成本低的优势，但企业集群中的垄断与不完全竞争会导致企业集群低效率，主要表现出以下“集群不经济”问题，从而使企业集群失去竞争优势甚至毁灭：发生内部过度竞争而出现竞相偷工减料、伪劣产品泛滥的局面，最终不仅损害了全体业主的利益，而且也会使企业集群所在地形象受损；集群内出现“拥挤损失”，即随着集群网络规模的扩大，可能因竞争加剧而使经营成本提高；集群网络企业间的信任的瓦解，可能会导致劣质品市场。
三是集群内企业通过限制产量抬高商品的价格，使产量受到限制。
四是管理松懈，因为那些不必经过激烈竞争就能赚很多钱的群内企业通常缺乏尽可能降低成本的动力。
五是引发集群内企业不愿投资于研究与开发而维持现状和坐收利润、不追求技术进步的倾向。
六是“寻租”行为破坏经济秩序，尤其是当集群内企业将资源用于为获得或维持其垄断地位或为阻止竞争者进入市场时，整个社会利益受损失。
三、克服政府失灵：避免制度安排失效
20世纪70年代的西方经济危机终结了凯恩斯主义带来的“空前繁荣的黄金时代”，并且出现了一种奇特的经济现象——滞胀，令凯恩斯主义无法解决。以弗里德曼为代表的新货币主义、以拉弗尔为代表的供给学派、以华莱士为代表的合理预期学派、以科斯为代表的产权学派、以加尔布雷斯为代表的新制度学派、以布坎南为代表的公共选择学派等新自由主义思潮重新活跃，他们提出了“政府失灵”的理论（政府失灵也称为公共失灵），认为之所以出现市场失灵现象，其原因正是由于政府干预的结果，政府本身具有不可克服的缺陷。
制度安排失效，即政府政策失灵（政府失灵）。哈耶克认为，由于政府无法掌握足够的市场信息，完全依靠政府的计划不可行，即政府及政府政策同样存在失灵问题。由于信息不对称和有限理性的存在，决定政府所了解的市场信息远远小于市场本身，要完全依靠政府来校正市场失灵是不现实的。政策是建立在以往经验和教训的基础上，为了维护政府权威和政策的稳定性与连续性，政策又常常持续一定时间，政府的政策制定所产生的时效往往滞后于市场的变化，所以，政策失灵是难以避免的。有限理性不但存在于个人和企业，同样存在于政府，即使政府拥有足够的信息（知识），也不可能做出最优决策。政府的努力目标是制定尽可能最优的政策，以最小的政策失灵弥补市场失灵的存在。
市场失灵与政府失灵的观点在理论上都包含了一定的合理成分，即市场与计划都不是万能的。总体而言，国家的干预作用与市场的自发调节作用缺一不可，片面强调国家的干预作用，或片面强调市场的自发调节作用都是不正确的。只有将两者有机结合起来，才能对政府与企业之间的关系做出比较正确的评判。事实上，不存在完全放任的经济，也没有一个政府可提供完全依赖的高度集中的计划。竞争性市场机制的最大优点在于它将经济自由与经济效率结合为一体，同时，为了使竞争性市场机制有效发挥作用，又必须通过政府干预消除一切阻碍其发展的不必要的限制力量。
四、高技术企业集群治理中政府角色定位
自斯密经济学说诞生以来，政府角色如何定位就成为经济学界、管理学界一个普遍关注的问题。在现代市场经济条件下，政府与市场是两个互为补充的资源配置方式。充分发挥政府对市场机制“拾遗补缺”的作用，是现代市场经济健康发展的内在要求。高技术企业集群的形成和发展，有赖于市场机制的发展和完善，也离不开政府的引导与扶持，但又不能片面夸大政府在经济发展中的作用，政府同样存在着局限性。英国著名经济学家凯恩斯于1936年发表的《就业、利息和货币通论》，从理论上对政府干预经济的必要性和干预方式做了系统分析，他主张采用财政和金融手段，增加公共开支、降低利率，刺激私人投资和消费，以提高有效需求，实现充分就业。
政府在调控高技术企业集群时，要避免通过行政指令和计划控制的方式，规定企业应该干什么和怎么干，直接插手微观经济活动。特别是目前政府仍然拥有大量的经济资源，如果政府代替企业成为了高技术研究开发和创新的主体，左右微观经济个体的经营决策，以政府既当运动员又当裁判员的规则管理高新区的发展，不仅压抑了企业的创新积极性，而且将政府大部分精力牵扯到微观经济领域，对宏观调控则无暇顾及，造成政府“不该管的管得过多，该管的又管不好”。世界各国的发展经验表明，企业集群的发展离不开政府支持。在企业集群发展最成功的国家之一的意大利，政府设有管理中小企业的专门机构，研究并帮助解决集群中中小企业发展问题。另外，欧美国家的一些研究人员及相关政府机构也越来越重视对企业集群的研究与扶持工作，如英国政府专门设立了企业集群政策领导小组；德国、法国、加拿大等国家也都设立了中小企业管理机构。
在我们所分类的三种模式中（见本章第二节），政府角色即政府经济职能的发挥各不相同，行政干预的力度也互有区别。采用不同模式进行建设、发展、管理的各高技术企业集群，其发展状况也各不相同。原因在于政府的职能发挥几乎涉及高技术企业集群建设发展的方方面面。政府不论是定位于全能型角色、有限政府角色，还是半政府型角色，在它发挥自己的经济职能的时候，必须充分尊重市场机制，处理好诸如风险投资、人才流动、政企关系、技术创新、公共产品提供等方方面面的关系，是一个复杂的系统工程，任何一个方面出现失误，势必会引起连锁反应，导致高技术企业集群建设和发展中出现不可避免的停滞，并最终导致失败。政府要善于针对资源寻求型、市场寻求型、效率寻求型、战略资本寻求型和不同规模类型的产业提供理想的差异性环境。产业的发展离不开政府部门的推动，但是地方政府部门也应认识到政府干预经济的局限性。形成准确定位，避免“缺位”和“越位”，奉行支持、引导但不干预企业的理念。避免或减少行政干预，主要依靠市场力量，依靠企业集群的内在运行规律，积极引导，对危及企业集群自身良性发展的行为加以规范，弥补市场缺陷。政府可以通过政策倾向来促使集群内的企业朝不同的方向努力，形成自身的竞争优势，但这些优势必须要在时间上、层次上均衡。
