治理是一系列制度安排的总和。权力视角下的治理研究核心在于权力博弈对治理模式的影响。
一、权力博弈与管制重构
在比较宽泛的民营化概念中，放松管制（De-Regulation）是民营化的题中之意（Hulsink，1999；Whincop，2005；Wolmar，2001；李红昌，2005；林晓言，2005），但放松管制所强调的是传统政府干预与控制的终结。民营化后，政府控制更多的是以新的方式出现并作用于产业治理。这种转变通常可以称为“管制重构”，从权力结构的角度可以将其归纳为政治权力的直接控制转向各种权力博弈的新型管制。公企业民营化前政治权力通过内部治理直接干预与控制经济权力，公企业有排他性义务提供某种特定的公共产品。政治权力通过对公企业资本配给、投资方案、产品定价及人事安排等运营与战略安排的直接干预实现控制。由于公企业往往由政府所有，由产权所衍生的经济权力并不具备独立意志而被湮没于政治权力的垄断下。民营化后，随着公企业法律地位和产权性质的改变，政治权力的直接控制被打破，以市场、产权为基础的经济权力日益彰显，集体建制的利益相关者权力也在寻求新的实现方式。权力结构的变化是解释各国管制制度重构的重要因素之一（Campbell，Hollingsworth and Lindberg，1991）。综观西方各国管制制度，虽然有所差异，但从权力结构的视角观察可以归纳出两个基本特征。第一，普遍建立独立管制机构，使管制脱离立法权为主导的政治程序的直接控制。独立管制机构在不同程度上享有立法权、行政权与司法权，是“三权合一”的权力主体，体现了不同类型政治权力从分立制衡到妥协合作的转变，是全球范围内行政权扩张的极端表现形式。第二，独立管制机构充分尊重企业以私有产权为基础所享有的经济权力，从直接控制与干预转变为规则的制定与执行。而在这一过程中，政府、产业、集体建制的利益相关者的博弈发挥了重要作用，集中体现了政治权力、经济权力与社会权力在法律框架下的互动。由于基础制度环境以及产业部门的差异，权力博弈的表现形式与结果有所不同，使各国各部门管制制度呈现出不同特点并决定了产业治理模式的差异。
权力博弈的核心仍在于政治权力的作用方式与范围，政治权力对待经济权力与社会权力的基本态度。从基础制度环境看，我国甚至亚洲国家与西方国家具有本质差异，前者缺乏市民社会中的独立社团组织来影响社会事务的决策，从而使政治权力成为社会事务的决断者，进而模糊了公共部门与私人部门的界限（Ure and Vivorakij，1997）。从特定产业部门的角度出发，政府作用的不同（或者说私人部门作用的不同）决定了政治权力与经济权力在不同产业部门内的基本关系。在西方市民社会，由于已建立起国家——社会——经济的三元结构，具备政治权力、社会权力与经济权力基本均衡的基础制度环境，民营化后公共部门与私人部门的界限比较明确，权力博弈基本体现为各种权力在法治框架下竞争与合作的基本态势。但根据私人部门在不同公共提供领域的作用，权力博弈可以大致分为两类。一类为已经实现私人部门主导的领域，呈现出权力高度竞争与合作的新型管制模式，具体案例见澳大利亚电信产业治理；另一类为仍由公共部门主导的领域，呈现出政治权力直接控制与新型管制相结合的模式，具体案例见澳大利亚铁路产业治理。在我国转型社会，虽然经济权力的独立意志在不断增强，社会权力的法律环境也有所改善，但基础制度环境仍体现为政治权力主导的一元权力格局。我国国有经济改革并没有在公共部门与私人部门间确立明确的分界，政治权力仍发挥主导作用。虽然我国绝大部分国有经济领域进行了公司化改革，但也仍然存在改革滞后政企不分的领域，政治权力的控制模式也相应地有所差异。在实行公司化改革的领域，政治权力更多地体现为缺乏法律基础的异化控制（具体案例见我国电信产业治理）。在仍然实行政企合一体制的领域，政治权力仍进行垄断性直接控制（具体案例见我国铁路产业治理）。
二、权力博弈与治理
治理是一系列制度安排的总和，既包括规范经济活动的规则本身，也包括规则的制定主体。经济交易不仅仅取决于市场、企业科层安排以及对生产手段的控制，还取决于大量维系经济活动与经济组织存续基本条件的制度安排。因此，治理并不局限于企业为应对市场压力而以产权关系为基础所建立的内部治理结构，而具有更广阔的含义。治理的研究，必须将产权制度以外的政治、社会体制因素纳入其中。市场经济下，基于产权再分配形成的内部治理结构趋同，而正是政治体制、社会体制的差异使产业治理模式形成了差异，这也正是本书选择权力视角研究国有经济治理的基本考虑。
如上所述，由于基础制度环境与产业部门的差异，权力博弈可以划分为四种基本类型，每一种权力博弈类型对应于不同的国有经济治理模式。在政治权力、经济权力与社会权力比较均衡的西方市民社会中，权力的竞争与合作是基本趋势，私人部门主导的公共提供领域，建立了权力高度竞争与合作的新型管制框架，呈现出政府治理、社会治理与企业治理共同演进的模式。公共部门仍发挥重要作用的领域，政治权力的垄断性控制转化为政治控制与新型管制的结合，呈现出政府治理主导下社会治理与企业治理的共同演进。我国仍处于体制转型期，市民社会未得到基本发展，政治权力保持强势。在实行公司化改革的领域，政治权力虽然失去了直接控制经济权力的法律基础，但仍在相当长的时间内以异化的方式实现直接控制，表现为企业治理与政府治理的冲突。在政企合一特征仍比较明显的部门，政治权力仍保持强有力的直接控制，体现为政府治理模式。
政府治理主导，企业治理和社会治理缺位
尽管将权力博弈进而将产业治理简化为上述四种模式太过简化，但这只是提供了一种将权力结构与产业治理联系起来的分析框架。各国特定产业的权力博弈与治理模式可以视为分布于权力博弈与治理示意图的某一具体位置。
三、基于特定产业的比较分析
在公共政策选择的研究中，针对“国家因素的作用”存在着激烈的争论。争论的焦点在于公共政策制定的过程和结果主要是由部门特殊性决定还是所在国的政治与社会体制特性所决定（Hulsink，1999）。由此，公共政策的比较研究形成两大阵营，可以分别称之为部门趋同论和国家差异论。部门趋同论强调同一国家内各个部门之间的差异，不同国家同一部门的共性；国家差异论强调不同国家同一部门的差异，同一国家不同部门的共性。趋同论更多地关注日益全球化的政治经济环境对公共政策的影响。随着特定产业的全球化，国内政治越来越受到国际事务的影响，类似的问题，政策目标、政策工具最终导致各国政策不断趋同。差异论尽管承认全球化的影响，仍强调在国家层面，政策制定过程与结果仍深深根植于并依赖于国内的支持系统，国内的政治经济与社会环境仍然在政策选择中发挥重要作用。其实，无论是日益全球化带来的国家间的趋同，还是各国基础制度环境的差异，都在政策选择中发挥重要作用。
本章选取我国和澳大利亚的电信与铁路治理案例进行比较分析。我国和澳大利亚两国国别的比较分析意在进一步厘清一国社会权力结构与公企业制度演进之关系。这一层次的比较着眼于不同国家的基础制度环境，即社会权力结构的差异与公企业制度演进的关系，从而说明在特定国家公企业的作用与地位，更多地体现了国家差异论的影响。同时，本章选取电信、铁路两个部门进行比较分析。电信、铁路均为关系国计民生之网络型基础产业，具有自然垄断的技术经济特征。自20世纪的民营化浪潮以来，很多国家的电信和铁路都经历了从公共部门向私人部门的转化。各国电信部门的私有化往往被认为是成功的典范，昂贵的垄断供给转变为由竞争性市场提供优质、低价、多样化的服务。但铁路部门的私有化却毁誉参半，即使没有像英国铁路私有化那样声名狼藉，但投资不足、基础设施条件恶化具有相当的普遍性。因此，电信和铁路在社会权力结构、公企业制度演进与治理关系研究中具有典型意义。这一层次的比较分析意在说明一个国家内，即基础制度环境相同的前提下，特定产业的治理也存在差异，从而导致一国内公企业制度的具体应用范围并不相同。这一层面的比较分析更明显地体现了部门趋同论的影响。考虑到我国和西方国家的基本政治、经济与社会制度存在本质差异，本章将各国基础制度环境差异作为主要考量因素，同时将部门差异纳入社会权力结构（基础制度环境）与公企业制度演进关系的分析框架，从而使相关结论更具有可比性和说服力。
