1997年，澳大利亚将联邦铁路公司Australian National（AN）分拆出售，拉开了铁路公企业民营化的序幕。10多年来，澳大利亚铁路客货运领域进行了形式丰富的民营化实践，但与电信部门相比，铁路民营化的范围和力度更为缓和。政府逐步意识到铁路资本投入及运营风险过多地转向私人部门并不能有效解决铁路问题，政府在铁路可持续发展中仍然承担着重要义务。因此，尽管基础制度环境相同，民营化后铁路治理与电信治理有很大不同，仍突出体现了政治权力的主导性。
一、铁路公企业民营化背景
澳大利亚铁路在19世纪后半叶开始发展，私人投资很少，主要是殖民政府为满足殖民统治需要而投资建设，用于从事沿海城市和内陆间的运输。当时，澳洲是由不同殖民政府分别统治的，随后成为澳大利亚联邦各州的基础。因此澳大利亚的铁路虽然由政府投资，但以各州为主导进行网运一体的客货运营，自始缺少建设全国性铁路网络的规划。直到20世纪70年代，由于来自公路竞争的加剧，各州铁路运营情形不断恶化。联邦政府建议各州将铁路网移交给联邦组成全国铁路系统，但只有南澳（South Australia）和塔斯玛尼亚（Tasmania）两州进行了移交，并于1975年连同当时的联邦铁路组建了铁路公企业AN。在20世纪80年代后期，澳大利亚铁路呈现出州内客货运输由各州垄断，州际货运按照代表铁路承运人利益的组织（Railway of Australia，ROA）规定的收入成本分担公式在各州铁路及AN之间结算。整个运营系统烦琐、低效，无法与日益发展的公路运输有效竞争。为提高铁路州际运输市场效率并减少亏损，联邦和各州政府达成共识，于1992年成立了铁路公企业（National Rail Corporation，NRC），并将各州铁路以及AN的州际货运业务转移至NRC，随同转移的还包括场站、机车等资产，但不包括路网。由此，州际货运实现了网运分开，但各州内客货运仍是一体化运营的。各州内客货运输业务采取网运一体化经营方式。但无论是联邦还是各州，铁路主体均采取公企业形式以实现政府对铁路系统的控制。此时的澳大利亚铁路无论从财务状况和市场份额都呈现出不断下降的趋势。从铁路产业发展的角度看，缺乏竞争力，尤其是货运市场竞争力是促使政府开始寻求替代性的解决方案的主要原因。但世界范围内公共部门丧失公共提供领域主导地位的趋势及其对澳大利亚的影响，是推动铁路民营化的重要政治因素。1995年4月，联邦和各州政府签署了一系列协议，构成“国家竞争政策”（National Competition Policy，NCP）。国家竞争政策要求政府承诺实行一系列改革，主要包括：将1974年贸易惯例法中的禁止反竞争行为的适用范围扩展到所有公企业；对公企业实行竞争中立之原则；重组公共部门的垄断企业；向第三方开放国家重要设施的市场准入。这一政治安排适用于所有经济部门，但主要是铁路、天然气管道、电力及电信领域。无论具体路径如何，各州都将铁路市场开放和竞争作为政府政策来执行，从而实质性地改变了铁路竞争环境，使得铁路网络资产的占有不再成为竞争的壁垒。
二、铁路民营化进程与实施路径
与电信部门改革的阶段性递进，最终形成完全竞争市场与独立管制框架的特征明显有所不同，铁路民营化改革路径更为复杂和多样，既部分保留了政治权力直接控制的公企业形式，也有特许经营等公私合作的契约安排，还有资产出售形式的比较彻底的民营化。
（一）公企业形式的保留
澳大利亚铁路民营化改革大部分发生于1997年AN分拆出售之后，但无论联邦还是各州均不同程度地保留了铁路公企业。从联邦层次看，1997年，联邦和各州政府开会决定成立联邦政府持股的Australian Rail Track Corporation（ARTC），由ARTC承继AN的全国铁路网，提供全国铁路网有效的无缝化连接职能。尽管ARTC按照公司法设立，但由于ARTC的设立与运营更多地遵循联邦与州两级政府之间的制度安排，其法律地位比较特殊，具有较强的法定化特征，仍可将其作为公企业看待。公企业形式并未仅局限于联邦铁路，也在各州铁路中有所体现，最典型的当属昆士兰州。昆士兰铁路公司（Queensland Rail，QR）的历史可追溯到1865年，有140余年的经营史。目前的QR受到1994年运输设施方案以及1993年公企业法案管辖，完全由昆士兰州政府拥有，年收入达25亿澳元，是澳洲最大的网运一体的铁路企业。昆士兰州拥有丰富的煤矿资源，QR将近90%的运量是依靠与煤矿主的长期合同完成的。昆士兰铁路是州一级政府唯一没有民营化的网运一体、客货一体运营的铁路企业。除了ARTC和QR，新南威尔士州的Rail Infrastructure Corp（RIC），RailCorp以及维多利亚州的Victorian Rail Track Corporation（VicTrack）也都是采取公企业形式的州铁路网络公司。RIC依据新南威尔士州2000年修订之运输管理法案（铁路管理）（Transportation Management Act 2000）（Railway Management）成立于2001年1月，成立时负有管理新南威尔士州所有铁路网络的职责，但随着2004年将城市铁路移交给新成立之RailCorp以及将州际线路和运输通道租赁给ARTC其职能有所减少。RailCorp依据新南威尔士州2003年修订之运输管理法案（铁路机构）（Transportation Management Act 2003）（Railway Institutions）成立于2004年，是原州铁路局（State Rail Authority of New South Wales）与RIC城市铁路业务的合并，专门从事州内客运业务。Victrack是按照维多利亚州1996年铁路企业法所设立的公企业。VicTrack的主要职能是拥有铁路土地和基础设施，为铁路提供电信服务和其他铁路相关的项目管理服务。
（二）资产出售的私有化
澳大利亚最彻底的铁路民营化主要发生在联邦客运和各州铁路货运业务领域。1997年AN重组时，Great Southern Railway（GSR）成功竞标成为联邦铁路客运的首个私人运营商。该公司将联邦铁路客运定位于旅游业，主要开行三个线路的列车，即The Indian Pacific（Sydney-Adelaide-Perth），The Ghan（Adelaide-Alice Springs-Darwin），The Overland（Melbourne-Adelaide）。各州铁路货运业务经过近10年的民营化改革与重组，2005年，主要运营商包括已从7家减少为3家，一家为昆士兰州政府拥有的公企业QR，一家为两大物流企业TOLL和PATRIC控股的Pacific National（PN），第三家为American Rail Group（ARG）。2007年6月1日，随着ARG并入QR，主要运营商已经减少到2家，即PN与QR。
澳大利亚铁路货运市场的变化可以归结为四大民营化交易的结果。
第一，Tasrail和SA Freight的民营化，由于塔斯玛尼亚和南澳已经在20世纪70年代将铁路网络交给联邦政府组成的AN。因此，Tasrail和SA Freight的民营化实际是1997年AN民营化的一部分，分别被出售给了Australian Transport Network（ATN）和Genesee＆Wyoming（GWR）。作为出售条件的一部分，ATN和GWR承担了若干额外义务，如：ATN承诺至少在5年内保持既有运营线路、在未来4年内投资 2 000 万澳元于机车、车辆及路网、实施员工现金及股份奖励计划等等；GWR则承诺将SA Freight总部继续设在南澳首府阿德莱得、在未来5年内进行6 000万澳元的资本投入、在未来5年内保持既有运营线路并与谷物种植者合作将谷物运输线路效率最大化、引入员工股份分红计划等等。Tasrail和SA Freight分别于2004年和2000年被转售给PN和ARG。
第二，V/line的民营化，V/line是维多利亚州主要铁路货运运营商，也从事部分新南威尔士的货运业务，一直由维州公企业Public Transport Corporation运营。虽然维州铁路网均由其公企业VicTrack拥有，但通过长期租赁方式，V/line实现了网运一体的民营化，于1999年被出售给RailAmerica，一家美国支线运营商（short-line operator），2004年被转售给PN。出售的附加条件很少，主要限于维持线路的客运条件、向其他运营商开放线路。
第三，Westrail的民营化，Westrail本由西澳政府持有，有可能是澳大利亚效率最高的铁路系统，其民营化部分出于进一步提升效率的考虑，部分则是政治环境变化的原因，铁路商业运营不再被视为政府的核心职能（Williams，Greig and Wallis，2005）。2000年6月，Westrail被网运一体化地出售给ARG，附加条件是继续完成谷物线路改造项目并对某些地区线路进行升级改造。
第四，Freight Corp和National Rail Corp的民营化，Freight Corp是1996年新南威尔士州铁路局拆分后的一部分，专门从事州内货运业务。在Freight Corp民营化之前，联邦政府已准备将财务状况不佳的NRC出售。作为NRC的主要股东，新南威尔士州政府认为将Freight Corp和NRC捆绑出售更有利。2002年2月，Freight Corp和NRC被出售给PN，主要附加条件是实施新南威尔士州谷物产业战略，包括投资约1.2亿澳元。可以说，澳大利亚铁路货运民营化伴随着市场开放与重组，最终形成了两大主要货运集团即PN与QR主导的市场结构。
（三）公私合作的契约安排
除了在铁路基础设施及客货运营领域继续保留公企业形式以维持政治权力的直接控制外，澳大利亚铁路还广泛采用了包括特许经营以及建设—拥有—运营—转移（Build-Own-Operate-Transfer，BOOT）的公私合作方式来将铁路运营转移给私人部门，尤其是铁路客运中公私合作形式更为普遍。墨尔本城市铁路客运采取了典型的特许经营方式。1999年，墨尔本城市铁路通过特许经营合同转移给私人运营，实现了政治权力与经济权力在契约框架内的合作。首先，特许经营合同附有增加投资的基本条件。一是在墨尔本城市铁路，虽然没有附加基础设施的投资要求但要求经营人购买新的运营车辆。二是合同中政府承诺提供财政支持。三是保持现有运价水平并以现有运营质量（开行频率、首班车、末班车、准点率等）为最低运营标准。四是对基础设施维护升级的要求。特许经营合同的内容相当复杂，交易成本较高。即使经过反复谈判仍会有很多悬留问题需要在合同执行阶段再协商，谈判与再协商过程充分体现了政治权力与经济权力的博弈。1999年墨尔本城市铁路特许经营合同原定特许经营期15年，两家运营商（均具有国际化背景）得到特许经营权。但随着其中一家财务状况持续恶化退出特许经营，2004年市政府修订了与另一家的特许经营合同，修订主要包括缩短特许期限，重新承担已转移给运营商的大量风险，加大对运营过程的监管要求等等。除此之外，悉尼轻轨项目、悉尼机场项目以及布里斯班机场项目都采取了BOOT的公私合作关系。总的来说，公私合作方式远比保留公企业形式或将资产完全出售的民营化更为复杂，比起政府控制的公企业形式，公私合作需要考虑的问题更多，比如政府补贴水平、运营质量、风险分担以及合同到期事宜的处理；比起完全的民营化，政府显然对日常运营效率保持浓厚兴趣。其次，政府不可能通过特许经营将提供持续服务的义务转嫁出去，一旦运营商不能持续运营，政府负有政治上及法律上的义务进行干预。
三、民营化后的铁路管制框架
鉴于铁路在国民经济中的基础地位，再加上其网络技术经济特征的复杂性，澳大利亚铁路民营化改革呈现出与电信部门的不同特点。首先，从澳大利亚铁路民营化的路径看，政府通过保留公企业形式，进行各种公私合作的契约安排的方式对铁路保持了相当程度的直接控制。其次，铁路民营化虽然涉及铁路资产与运营的出售，但并未进行大规模公共募集，而主要由具有运输、物流背景的专业化公司接手，并在铁路规模经济特点的作用下逐步实现整合；最后，铁路缺乏盈利性，除少数例外，铁路运营收入基本不能满足投资需要。为保证铁路系统的运营，政府承担了相应义务并掌握关键资源的主导地位。与政府对铁路相当程度的直接控制相适应，澳大利亚铁路独立管制框架的发展较为缓慢。另外，澳大利亚是由各州组成的联邦，铁路本来是各州范围内的事务，但随着铁路民营化与结构调整，主要铁路运营商的业务已远远超越州的地理界限，联邦政府应在铁路管制中发挥更重要的作用。但铁路管制从州向联邦的转移涉及政治权力的重新分配，这加大了建立澳大利亚铁路管制框架的难度。澳大利亚铁路管制框架从核心内容与管制主体来看呈现出两大特征。第一，安全管制是铁路独立管制框架中的核心内容。而市场准入、价格、服务范围及市场结构的调整往往通过政府对公企业的直接控制，或公私合作的契约方式来完成。第二，目前各州政府仍在铁路管制框架中发挥重要的作用，联邦政府作用有不断增强之趋势，铁路产业组织也在铁路管制政策与执行中发挥着重要的作用。
从目前澳大利亚铁路管制的核心内容看，可以说集政治权力、经济权力及社会权力为一体的独立管制只局限于安全管制。市场准入、价格、服务范围、市场结构等问题仍在政治权力直接控制或政治权力与经济权力的合作框架下解决。控制联邦和各州重要铁路通道网络资源的仍是政治权力主导的公企业形式，如ARTC、RIC、Railcorp、Victrack等，甚至网运一体的重要铁路运营商QR也采取公企业形式以保持政治权力对核心铁路资源的直接掌控。除此之外，公私合作的契约方式也是政治权力与经济权力合作以平衡铁路企业及铁路用户、地区发展、铁路员工等相关利益体关系的重要手段。通过契约安排，政治权力可以在特定领域采取更为灵活的姿态，综合考量各方利益。比如，在客运特许经营契约安排中，可以对票价水平、线路维持与运营、服务质量、员工福利作出具体化的规定。即使已经进行资产出售形式的铁路民营化，由于在出售契约中均附加了对用户、员工、地方政府等利益主体的保护条款，且网络基础设施的控制以及网络接入的强制性要求，政治权力仍可以实现相当程度的间接控制。因此，目前为止，联邦以及各州政府均通过主管运输或基础设施的政府机构及公企业实现对铁路的直接与间接控制。
由于铁路安全管制更多地涉及技术标准与专业化规范，有产业广泛参与基础的、联邦一体化的独立管制可以发挥更好的效果。大多数州政府对铁路安全管制设置独立机构，如新南威尔士州、昆士兰州、南澳、西澳、北部地区均设有独立的铁路安全局。联邦政府成立了国家运输委员会（National Transport Commission，NTC）。该机构负责协助澳大利亚政府实现联邦及各州政府协议中所设立的共同目标，即：以一致或全国统一的方式提高运输生产力、运输效率、运输安全与环境影响以及管制效率。NTC是领导澳大利亚全国运输管制改革的独立机构。针对铁路，NTC的主要职能包括：建立提高和加强铁路安全共同管制（Co-Regulatory）的框架；制定铁路安全重要事项的国家政策以及管理主要铁路风险因素的程序与标准；监控州际铁路网行为守则制定与实施的效果。可以说，联邦一级的独立机构将在铁路安全管制领域发挥越来越大的作用并最终建立全国统一的铁路安全管制框架。在铁路安全管制框架中，政府、铁路产业及其他利益相关体的共同合作是一个显著特征。首先，NTC虽然是独立机构，但受到澳大利亚运输委员会（Australian Transport Council）的指导，政府还任命了铁路控制委员会（Rail Steering Committee，RSC）为NTC提供政策建议与支持。同时，NTC还通过澳大利亚铁路协会（Australian Rail Association，ARA）、铁路安全管制专家小组（Rail Safety Regulator Panel，RSRP）等机构与铁路产业及工会等其他利益集团保持密切联系。可以说，澳大利亚铁路安全管制采取了政府与产业合作的方式以谋求双赢的结果。一方面，政府通过立法在安全管制框架中保持主导地位，以控制铁路安全问题带来的巨大社会损失；另一方面，铁路产业的高度参与使高度技术化的管制质量得以基本保障。但由于澳大利亚目前正处于从联邦与州两个层次分散的安全管制向统一管制过渡的阶段，NTC本身并不直接掌握具体的管制工具，这一点于澳大利亚电信管制机构ACCC有很大区别。NTC主要是作为政府与产业及利益相关体协调的机制，其汇合各方诉求而形成各种立法草案、指南草案，最终由议会或政府机构（主要是ATC）批准。在这种合作框架下，澳大利亚铁路安全管制的具体工具可以分为六个层次：法案（Acts）、法规（Regulations）、国家标准（Australian Standards）（主要指AS4292，铁路安全管理）、安全管理方案（Safety Management Plans）、DIRN行为守则（Codes of Practice for the Defined Interstate Rail Network）、规则与程序（Rules and Procedures）。管制框架内上述管制工具中，法案和法规由联邦和各州政府制定；标准（如AS4292）、行为守则则由铁路管制机构和产业组织协调制定；安全管理方案以及规则和程序则由单个运营商在上述管制框架自行制定。
四、权力结构与铁路治理
澳大利亚铁路治理呈现出比电信部门更复杂的特征。首先，由于产业发展的历史轨迹不同，铁路治理更多地涉及联邦与州政治权力的分配。铁路网络资源的整合以及铁路管制框架首先要解决联邦与州政治权力及经济权力的合理分配。总的来讲，联邦的政治与经济权力在不断强化。建立全国统一的铁路管制框架已成为联邦与各州的共识，NTC主导的铁路安全管制改革在不断推进。其次，虽然铁路民营化在一定程度上弱化了政治权力对铁路的直接控制，但通过保留公企业形式以及公私合作安排，政治权力仍然可以在相当程度上掌握铁路关键资源并平衡各方利益。铁路运价、服务质量、服务范围仍在政府权力直接或间接的控制下，因而并没有建立独立的管制框架。唯有铁路安全事关重大且具有更强烈的技术规范色彩，才形成了政治权力与经济权力更紧密合作的治理方式。
铁路的资产专用性及网络经济特征决定了单纯依靠铁路运营很难实现充足的铁路投资。除了少数例外，各国铁路通常面临着财务亏损和投资不足。由于铁路在国民经济中的基础地位以及环境影响等正外部性特征，政府应在铁路发展中承担必要的责任。因此，澳大利亚铁路民营化路径与高速增长的电信产业具有很大差异。澳大利亚铁路民营化虽然在一定程度上实现了公共部门在铁路部门的退出，建立了开放的市场结构，但在铁路管制上呈现出多样性。通过保留公企业形式以保持政治权力对铁路关键资源的直接掌控；通过公私合作实现政治权力与经济权力在契约框架下的合作，政治权力与经济权力形成有效互动；在技术性较强的铁路安全领域建立政府、管制机构、产业、用户、社区及其他利益集团积极互动的管制框架。换言之，澳大利亚铁路产业既保留了政治权力主导下的政治、经济及社会权力在公企业内部治理框架内的竞争与合作，也建立了政治权力、经济权力、社会权力以铁路安全管制框架为平台的外部竞争与合作。澳大利亚铁路产业在政府治理主导下社会治理与企业治理的共同演进，是西方现代市民社会均衡的权力结构在特定产业中的具体表现。
第四节 我国国有经济改革案例分析
我国电信、铁路等基础产业改革虽然确立了政企分开的基本原则，但由于产业历史背景以及技术经济特征的不同，改革进程、路径与深度存在很大差异。电信进行了政企分开和公司化改革，主要基础电信运营商通过境内外上市进入实质民营化阶段，铁路改革则比较缓和。虽然进行了铁路投融资体制改革，对境内外资本开放铁路市场，但由于铁路统一运营指挥调度的核心产权仍由政府控制，民营及外资进入铁路还存在着体制壁垒，铁路整体上仍然维持着国家垄断经营的局面。我国电信和铁路改革既受到世界范围内民营化浪潮影响，在部门层面上表现出与其他国家同一部门一定程度的趋同性，又带有我国基础制度环境的深刻烙印。
一、我国电信产业的公司化改革路径
我国电信产业的改革大致可以分为几个阶段。
第一阶段：1978～1992年，保持垄断性市场结构，采取资源导向型改革策略
20世纪80年代之前，计划经济体制下的电信产业由国家垄断经营，发展十分缓慢。为适应改革开放对电信服务的需求，这一阶段我国采取了资源导向型的电信改革策略，在基础电信服务保持国家垄断经营的情况下，通过放开电信价格、提供财政补贴、鼓励外资进入电信终端设备市场等方式为电信建设提供资源保障。但是由于国家尚未确立发展市场经济体制的基本思路，这一阶段的电信改革实际是完全以解决电信发展资源为目的，不仅未改变国家垄断经营的局面，反而进一步强化了垄断实力。国家政策倾斜和垄断经营以及电信需求的快速增长使得中国电信业成为高增长性、高盈利性的产业，国内电信用户以承担初装费、附加费、高额资费的方式为电信建设做出了巨大贡献。1991年，初装费的收入已占到电信业投资的43%。这一阶段，虽然计划经济体制下政府对电信的直接经营和管理随着经济体制改革的整体进展而有所调整，但电信产业仍然具有政企合一的体制特征，邮电部既是电信业的经营者又是政府管理机构。价格控制的放松以及允许外资进入电信设备市场的开放政策主要满足于大规模电信建设的需要，并没有触动政企合一的组织形式和政府垄断经营的市场结构。
第二阶段：1993～2001年，开始公司化改革，建立有限竞争的寡头垄断市场结构
1992年，我国正式提出建设社会主义市场经济，经济体制改革向纵深迈进，电信产业也开始政企分开、进入有限竞争的寡头垄断时代。1993年年末，国务院批准设立了第二家基础电信运营商中国联通，基础电信业务逐步形成双寡头垄断的市场格局。同时，电信增值业务市场开放，几千家公司申请增值电信业务许可。为适应电信市场结构变化的需要，邮电部政企合一的身份也开始改变。1995年，邮电部的企业职能分离出来，以邮电电信总局为基础成立法人主体中国电信，形成了由中国电信与中国联通垄断经营的电信基础业务市场和开放竞争的电信增值业务市场。为增强基础电信服务的竞争，改变中国电信的在位者优势，1999～2001年，电信体制进一步改革，对具有竞争优势的中国电信进行两次分拆重组并新发两张电信基础运营业务牌照。到2001年年底，电信基础运营商增加到6家，即中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国卫通和中国铁通。随着市场结构的变化，这一阶段我国电信管理体制也进行了一定调整。为建立中立的、独立的电信管制部门，1998年全国人大第一次会议通过决议，在邮电部、电子工业部的基础上组建信息产业部，并将广播电视部、中国航天总公司、中国航空总公司的通信管理部门并入信息产业部。但信息产业部作为国务院下属的行政机构，仍然以行政权力为基础，其职能是政监一体化的。
第三阶段：2002～2007年，深化公司化改革，进入实质民营化
我国电信产业自1995年开始政企分开之改革，经过电信与邮政分离、固话与移动业务的分离已形成中国电信、中国网通、中国移动及中国联通等主要基础电信运营商。尽管这4家基础电信运营商均为依照国务院电信体制改革方案设立的中央企业，但随着21世纪前后所进行的存续分立式的股份制改造，4家主要基础运营商均实现了境内外上市，进入实质民营化阶段。
中国电信于2002年9月完成上海、江苏、浙江、广东4省（市）电信业务资产的重组改制工作，成立中国电信股份有限公司，并于当年11月分别在纽约和中国香港两地成功完成股票发行和上市交易；2003年12月和2004年6月，分别从中国电信集团公司收购了安徽等6省电信资产以及湖南等10省电信资产。收购完成后，中国电信股份有限公司的服务地区达到20个省（区、市）。截止到2006年12月31日，中国电信集团持有该公司70.89%的股份，公众持股17.15%，其余股份由机构投资者持有。
中国网通于2002年5月根据国务院《电信体制改革方案》组建，中国网通在原中国电信集团公司及其所属北方10省（区、市）电信公司、中国网络通信（控股）有限公司、吉通通信有限责任公司基础上组建而成。2004年11月，中国网通在纽约、中国香港成功上市。
中国移动于2000年4月成立，注册资本为518亿元人民币，资产规模超过4 000亿元。中国移动通信集团公司全资拥有中国移动（香港）集团有限公司，由其控股的中国移动（香港）有限公司在国内31省（自治区、直辖市）设立全资子公司，并在中国香港和纽约上市。由此，中国移动间接持有上市公司74.57%股份，其余25.43%股份由公众持有。
中国联通成立于1994年。通过一系列资本运作，实质资产于2000年6月在纽约证券交易所和中国香港联合交易所分别挂牌上市。截止到2006年12月31日止，联通集团共间接持有上市公司52.60%的股份，其余股份由境内外公众持有。
第四阶段：2008年至今，市场结构重建
2008年5月，工业和信息化部、国家发改委以及财政部联合发布《关于深化电信体制改革的通告》，揭开了中国电信业新一轮改革的序幕。此次电信业改革的主要目的是进一步调整我国电信业的市场结构。一方面，要重建中国电信业市场结构，形成电信全业务运营的新市场竞争格局；另一方面，要通过3G牌照的发放以及业务和技术上的融合，实现电信企业间差异化的市场竞争。通过一系列业务分割重组，目前的中国电信市场形成了新移动、新电信和新联通三寡头垄断竞争的局面。
新移动业务由原中国移动与中国铁通业务重组再加上TD-SCDMA业务组成，资产规模超过8 000亿元，是目前全球市值第一的电信公司。截止到2009年12月31日，中国移动通信集团间接持有中国移动有限公司（简称“上市公司”）74.22%的股份。
新电信业务由原中国电信合并中国联通CDMA网络再加上CDMA2000构成，是全球最大的固定电信及宽带服务运营商。截止到2009年12月31日，中国电信集团拥有中国电信股份有限公司（上市公司）70.89%的股份。
新联通业务由原联通（CDMA除外）和网通业务加WCDMA构成，资产规模超过5 000亿元。截止到2009年12月31日，中国联通集团持有中国联合网络通信股份有限公司（上市公司）50.74%的股份。
2008年的改革对中国电信业市场结构的重建及业务差异的形成具有重要意义，但是并不涉及国有经济公司化与股份制改革的进一步深化。重组后3家电信上市公司的组织形态、治理模式及国家持股比例并未发生实质性改变。
因此，尽管我国目前主要的电信企业集团均为国资委代行出资人权利的国有独资中央企业，即中国移动集团公司、中国电信集团公司和中国联通集团公司。但实质的电信业务运营商为上述中央企业集团所控股的上市公司，分别为中国移动有限公司、中国电信股份有限公司和中国联合网络通信股份有限公司。也就是说，通过深化公司化改革，我国电信企业集团均下设控股股份公司实现了实质资产与业务的境内外上市（公众持股份额在20%左右）。可以说，国有经济的公司化改革在电信产业体现为中央企业集团与其控股上市公司的二级组织架构。
二、权力结构与我国电信治理
通过对我国电信改革进程与路径的梳理，可以对我国电信产业治理特点进行简单归纳。
第一，电信产业遵循了竞争性领域国有经济的公司化改革路径。虽然形式上电信企业以中央企业作为基本组织形式，但主要资产与业务运营均归属中央企业电信集团控股的境内外上市公司。尽管中央企业电信集团与控股的上市公司分别为法律上的独立主体，但在实践中并未严格区分，以致大部分公众甚至没有意识到中国移动集团公司与中国移动通信有限公司是两个独立法律主体。国资委代表国家履行出资人职责，对中央企业集团负责人进行考核任免、对中央企业资产的保值增值情况进行监督。由于电信企业集团对上市公司的控股地位以及集团与上市公司间主体界限的模糊合一，国资委的监督管理权力实质性地延伸到上市电信公司。但国资委对上市电信公司所行使权力并未仅仅局限于公司法框架下的股东权，还相当程度地借助了其所拥有的行政权力。
第二，在做大做强国有经济的战略下以及主要基础电信运营商已实现部分民营化而必须接受国际资本市场规则的情况下，上市电信公司的商业目标被不断强化。国资委及其他相关政府机构的行政权力更多地用于强化经济权力，维持甚至增强基础电信运营商的经济特权与垄断势力以求股东利益最大化，而不是对经济权力进行制衡以实现社会整体利益。
第三，我国电信体制自始至终以资源导向为策略，产业快速发展被置于优先地位，消费者及公众利益并没有得到足够的关注，也缺乏集体建制的维权机制。
第四，独立电信管制框架尚未建立。我国电信产业目前仍是政监合一体制，以直接管理为主，监管为辅。
2008年以前，信息产业部是电信产业的行业主管部门和监管部门。在其16项部门职能中，第六条明确规定其监管职能，依法对电信与信息服务市场进行监管，实行必要的经营许可制度，进行服务质量监督，保障公开竞争，保证普遍服务，维护国家和用户利益；制定通信网之间互联互通办法和结算标准并监督执行。但信息产业部对电信产业的监管仍属于传统政府职能的一部分，采取以行政权力为基础的直接控制模式。2008年3月，十一届全国人大一次会议决定组建工业与信息化部，原信息产业部职能被整体并入工业与信息化部。
我国电信产业治理模式显著体现了我国社会权力结构的特点，即：政治权力保持强势、经济权力不断成长、社会权力缺失。首先，强势政治权力极力要保持对经济权力的直接控制，并以中央企业形式作为控制载体。但这种控制更多地体现为政治权力对经济权力的异化控制。一方面，行政权力越位，政府机构超越股东身份追求商业目标和股东利益最大化，加剧市场垄断与财富分配不公；另一方面，立法权力缺位，经济权力得不到有效制衡，非商业目标和社会整体利益无从实现。其次，经济权力在公司化改革的深化中不断成长，特别是境内外上市的公司制企业必须遵循资本市场规则，是经济权力得以彰显的载体。随着对资本市场的依赖不断加大，经济权力的彰显将是一个渐进过程。最后，在严格限制社会团体发展的基础制度环境下，社会权力的缺失使得电信用户及公众利益很难形成合理的表现形式与诉求机制，更不用说建立各种权力高度竞争与合作的独立电信管制框架。
三、我国铁路改革进程与路径
铁路作为国民经济基础产业，长期根植于封闭而严密的计划经济体制中，既是国家宏观调控的对象，又是国家宏观调控的手段。尽管已经开展了很多方面的改革探索，但与其他部门包括同是网络型基础产业的电信、电力和航空等行业相比较，铁路改革的步伐仍旧比较缓慢。虽然历经了20世纪80年代的放权让利和90年代的资产经营责任制的改革，但政企尚未完全分开仍是铁路管理体制的基本格局。铁道部既是铁路运营者，又是铁路行业管理者，还承担着资产所有者的职能。在这种职能定位下，铁道部既要对铁路的行业管理负责，又要完成国家的客货运输业务；既要完成国有铁路资产的管理，又要负责铁路收入清算和分配；既要保护社会公共利益，又背负铁路的盈利性任务。政企不分的体制和铁道部对关键性资源的集中占有和统一支配对铁路发展曾产生了巨大的推动作用。即使是现在，在这种非常规地快速发展国家战略性基础产业的过程中，政府机构集中指挥和分配资源仍是一种有效途径。但值得注意的是，近年来铁路跨越式发展战略以及中长期铁路网规划对铁路建设资金的巨大需求进一步推动了铁路投融资体制改革，而铁路投融资体制的彻底改革关系到铁路产权结构的调整，进而从根本上触及政企合一的铁路管制体制。为筹集铁路建设所需要的大量建设资金同时维持政企合一的铁路管理体制，铁路投融资体制改革中主要采取了增量定向私募和存量资产证券化两种方式。
（一）增量定向私募
所谓增量定向私募是不改变巨大铁路存量资产的管理体制，而通过新建线路的合资或合作方式吸引路外资金。正在建设的铁路客运专线基本采取增量定向私募思路，采取铁道部、地方政府、境内外大型企业按照《公司法》组建合资公司共同投资建设的模式。地方政府有参与投资铁路建设的较高意愿，这种意愿主要基于铁路建设对地方经济和社会发展有巨大拉动作用。换言之，地方政府投资铁路建设不是出于财务意义上的投资回报率，而是看重铁路推动社会经济发展的正外部性效益。而对于一般性社会资本而言，增量定向募集大量资金投资铁路建设的效果并不明显。由于铁道部坚持路网的集中统一调度，新建合资铁路实质上并不完全拥有最核心的产权（荣朝和，2006），营收完全取决于铁道部的意志和安排。正如林晓言（2006）所指出，铁道部“政企合一”的身份形成了任何非部有资本一旦进入铁路即被“锁闭”的局面，从而成为一些拥有投资实力和具有投资愿望的资本无法进入铁路的最大障碍，事实上这种进入障碍是因“锁闭”的退出障碍而生。
（二）存量资产证券化改革
所谓存量资产证券化是指以高盈利性线路和业务为基础组建新的铁路公司并通过发行股票并公开上市的方式募集资金。广深铁路、大秦铁路即是存量资产证券化的典型。由于政企合一铁路管理体制以及路网的集中统一调度不变，实际上铁道部同样要保证上市公司的财务收益。存量资产证券化目前尚属于铁路局部投融资改革的尝试。根据资本市场认可程度和铁路建设需要，铁路存量资产证券化进程有可能进一步深化，即以铁路优质资产与业务形成上市壳资源，作为吸纳铁路建设资金的主要市场化渠道。其基本思路如下：将高盈利性线路的铁路资产与业务包装上市，但将所募集资金并不由上市公司支配而交由铁道部统一调配使用，作为对价，铁道部相应地将一部分铁路存量资产划入到上市公司并明确或暗示地保证其收益率，作为继续募集资金的基础。通过这样一种方式，有可能进一步打通铁路建设与资本市场之间的联系通道。
四、权力结构与我国铁路治理
从我国铁路改革进程与路径看，可以对我国铁路治理进行简单归纳。
第一，我国铁路仍维持政企合一的管理体制。虽然以政企分开为主要内容的铁路管理体制改革的总体方案已经确定，铁路管理体制改革也取得了一定进展，但面临着原有利益格局的打破和新格局的建立，铁路产业的改革推进缓慢，政企不分、政监不分的局面依旧。铁路主管部门仍未放弃对铁路财务、人事、物资等关键性资源的直接占有和支配。政府实际支配的资源量是政府干预经济的实质性指标。一个社会的产权结构和政企关系框架最终是由政府实际支配的资源量决定的。对上述资源的直接占有和支配是铁路主管部门运用行政手段控制铁路的基础。
第二，尽管增量定向私募和存量资产证券化的数量及规模与巨大的国有铁路资产相比微不足道，而且目前铁路建设资金的巨大需求所推动的上述投融资体制改革并不彻底，通过维持路网集中统一调度和保持财务收益率限制了铁路企业的核心产权，但新的产权结构必然导致政府和企业的关系的实质性变化。如果说在铁路国有的前提下，政府可以凭借行政权与财产权，以管理者和所有者的双重身份，以上下级关系为纽带，通过行政手段实现铁路管理。那么，随着铁路建设资金对资本市场依赖性不断加强，新的产权关系在铁路中逐步成长和壮大，政府传统的行政管理手段和能力将极大弱化。
第三，铁路运输是具有显著正外部性的重要运输方式，社会目标应是铁路发展的重要考量因素，政府应在铁路发展中承担相应义务。目前我国完全靠铁路自身力量实现铁路建设发展的思路必然导致铁路更多地强调商业目标。但是为追求商业目标所采取的诸如取消零担中转、开行更多和谐号客运列车、春运票价上浮等强调经济效益的重要举措却可能直接损害中小货主以及中低收入乘客的利益。更严重的是，社会权力缺位导致这些利益相关者却缺乏表达和实现利益诉求的机制。
因此，政企不分仍是我国铁路短期内无法改变之现实。铁道部是最大的网运一体的运营商，控制着整个国铁系统的投资、建设与运营；铁道部又是行业主管部门，负责制定行业政策与发展规划；铁道部还是管制者，针对铁路安全、运价、国铁与地方铁路的互联互通行使相关职能。可以说，行政权力构成我国铁路治理的主导力量。但值得注意的是，铁道部提出依靠铁路自身力量解决实现铁路跨越式发展战略和《中长期铁路网规划》所需要的巨大资金需求，并正在通过客运专线的合资模式以及存量资产证券化的方式实现更大规模的铁路民营化，这必然带来经济权力的不断扩张及其与政治权力关系重新定位的需求。但从目前来看，政治权力对铁路的直接控制丝毫没有弱化的趋势，经济权力成长的空间被过度挤压，利益相关者采取集体行动的社会权力未得到基本尊重。西方国家以政府在铁路可持续发展中承担相应义务为前提实现政治权力与经济权力在法治框架下的良性互动；而我国忽略了政府在铁路发展中的义务，政治权力在部门利益的导向下压制了经济权力与社会权力的发展。如此，铁路投融资体制改革乃至铁路管理体制改革的效果堪忧。
本章以我国和澳大利亚国有经济治理的具体案例来深化和检验权力—公企业—国有经济治理之间的逻辑关系。澳大利亚电信和铁路治理均体现了西方国家政治、经济与社会权力的均衡。澳电信公企业民营化后建立了独立管制框架，政治权力、经济权力与社会权力高度竞争与合作，形成了政府治理、企业治理与社会治理共同演进的局面；澳大利亚铁路民营化虽然取得了一定程度的成功，但由于铁路特殊的技术经济特征，政府仍保留部分铁路公企业并承担相应义务，实现政治权力与经济权力密切合作，形成了政府治理主导下企业治理与社会治理。我国正处在体制转型时期，社会权力结构处于非均衡状态。我国电信产业虽然实现了政企分开并进行了公司化改革，经济权力不断成长，但仍受到政治权力的异化控制，导致政府治理与企业治理冲突，而社会治理缺位。我国铁路仍维持政企合一的管理体制，异常强势的政治权力并没有给经济权力和社会权力相应的发展空间，导致政府治理主导下的企业治理与社会治理缺位。
