一、城市人口管理思想
宋代随着封建商品经济的繁荣，城市人口迅速发展，对城市人口的管理成为城市治理的一个重要内容。
宋代继续前代的户籍制度，对城市的人口管理实行户口登记制度。宋廷对人口的统计上报对象主要是成年男子，同时对被统计男子的年龄范围也有限制。乾德元年（963年）十月，宋太祖颁布制造版籍的诏书：“令诸州岁所奏户账，其丁口，男夫二十为丁，六十为老，女口不须通勘。”《长编》卷4.
与户口登记密切相关的是，城市居民按财产的多少分为十等。正如欧阳修所说的：“往时因为臣僚起请，将天下州县坊郭人户分为十等差科。”⑤《欧阳修全集》卷116《乞免浮客及下等人户差科札子》。政府将城市居民划分户等的目的很清楚，即依据户等的不同，负担不同的赋役。神宗熙宁元年（1068年），判寺邓绾、曾布指出：“畿内乡户，计产业若家资之贫富，上下分为五等。岁以夏秋随等输钱，乡户自四等、坊郭自六等以下勿输，两县有产业者，上等各随县，中等并一县输。析居者随所析而定，降其等。”神宗对此表示赞同，并进一步指出：“然输钱计等高下，而户等著籍，昔缘巧避失实”，并令郡县“坊郭三年，乡村五年，农隙集众，籍其物产，考其贫富，察其诈伪，为之升降”。如“故为高下者，以违制论”《宋史》卷177《食货上五》。。元丰二年（1079年），宋神宗又下诏“两浙路坊郭户役钱，依乡村例随家产裁定免出之法。初，诏坊郭户不及二百千，乡村户不及五十千，并免输役钱。续诏乡村合随逐县民户家业裁定免出之法。至是提举司言，乡村下等有家业不及五十千而犹输钱者，坊郭二百千以下乃悉免输钱，轻重不均。故有是诏”《长编》卷299.。从“输钱计等高下”、“坊郭自六等以下勿输”、“依乡村例随家产裁定免出之法”等可知，户等不同，所承担封建国家赋税、徭役的量也是不同的，坊郭前五等按等出钱，六等以下免出钱。除此之外，没有财产的城市居民亦与乡村一样通称为客户，属于等外户，不再进行分等，原则上不承担赋税。
宋代坊郭划分户等在实际操作中主观随意性较大，标准不易掌握。“当定户之时，系其官吏能否。有只将堪任差配人户定为十等者，有将城邑之民不问贫穷孤老尽充十等者，有只将主户为十等者，有并客户亦定十等者。”⑤《欧阳修全集》卷116《乞免浮客及下等人户差科札子》。但是尽管如此，宋代政府对城市户口的登记及坊郭户等划分体现了政府治理思想中力求真实、可靠、合理、公平的理念，即户口的登记必须真实、可靠，户等的划分涉及不同的户等承担不同的赋税徭役，故必须划分得合理、公平。
宋代，城市流动人口众多，其来源主要有以下几个方面：一是大量乡村居民因饥馑、战乱或赋役租税过重，或因土地被豪强地主兼并而背井离乡，成为城市流民。如“久饥之民，相比而集于城郭”《宋会要·食货》68之149.。二是宋代封建商品经济发达，不少行商往返于城市与城市、城市与乡村之间，经营各种贸易活动。这些商人不断涌入城市中，使城市较前代集中了更多的人口。如南宋临安因“江商海贾”的汇集而在百万人口以上《中国经济通史·宋代经济卷》，第1065页。。三是暂居在城市的部分流氓、无赖等流动人口。宋人钱彦远曾对皇祐以后社会上游手之多做了揭示：“是田畴不辟而游手多矣。”《鸡肋编》卷下。一些游手进入城市，整日惹是生非，偷鸡摸狗，打架斗殴，成为社会不稳定的重要因素之一。
针对城市大量流动人口的存在，宋廷采取了一些措施加以治理，主要者有以下几点：
（一）吸引流民回归原籍
宋廷采取减免赋税、给予返乡口粮、安排住房、提供耕地等优惠政策，鼓励流民回归原籍，以减轻城市的压力。如明道二年（1033年），仁宗下诏：“开封府及京东西、淮南、江东、河北、河东路，明道二年以前流民去乡里者，限一年令归业者，仍蠲赋役一年，限满不至者，听人请佃之。”《长编》卷113.减免赋税，对广大流民来说具有较大的吸引力。但是流民返乡，因路途遥远，缺乏口粮盘缠而无法成行。对此，朝廷发给口粮，或安排沿途州县给予饮食。如绍圣元年（1094年），“诏府界京东、京西、河北路应流民所过州县，令当职官存恤诱谕，遣还本土。内随行别无资蓄者仍计口给历，经州县排日给食”《宋会要·食货》57之11~12.。隆兴二年（1164年），赵令良为官绍兴，城内外流民甚多，死者不可胜计。赵令良于是“计其地里之远近，日数之多寡，人给两月之粮，令归治本业”。此令实施后，“城市无一死人，欢呼盈道”《救荒活民书》卷3《赵令良赈济法》。。政府劝导在城流民返乡，意在让他们能在原籍重新生存下去，不至于不久之后又倒流回城市。因此，政府必须切实解决他们起码的居住问题与再生产能力。有鉴于此，有些地方政府出台这样的优惠政策，若在城流民愿往乡村谋生，“仰耆壮尽将引领于趱那下房内安泊讫，申报本县，及当职官员躬亲劝诱，逐家量口数，各与桑土或贷种救济，种植度日，内有见在房数少者，亦令收拾小可材料，权与盖造应付”《救荒活民书》卷3《富弼青州赈济行道》。。
（二）设立临时户籍管理在城流民，并给予米钱
宋政府为了掌握流民的情况，以便更好地管理和救助，注意对流民实行登记。《救荒活民书》卷3载：当时在城各厢官吏，“每见流民，逐家尽底唤出本家骨肉，亲自当面审问的实人口，填定姓名口数。逐家便各给历子一道收执，照证准备，请领米豆”。在登记过程中，在城流民不得重复登记，多领米钱。一经发现，原有的“历子”要销毁。流民离开时，居住房东要主动报告厢官，销毁流民的临时户口。
宋代，一些流民由于资产雄厚，转变为该城的坊郭户。如南宋初年，西北许多富室大贾寓居临安府，“辐凑骈集，数倍土著”。面对这一事实，绍兴二十年（1150年），朝廷下令：“钱塘、仁和两县在城民户与西北人衮同推排等第，各已注籍。”《宋会要·食货》38之19.这就使一部分西北富商取得了临安府坊郭户的身份。
（三）为城市流民解决住宿问题
对于滞留城市长期未返乡的流民，宋政府充分利用空闲官房、仓库、邸店，修建临时简易棚屋等，来安置他们。皇祐元年（1049年），京东各州县大饥，富弼知青州，“择公私庐舍十余万区，散处其人，以便薪水”《长编》卷166.。宣和六年（1124年），面对秀州城内外流民众多的情况，朝廷乃“立屋于西南两废寺，十人一室，男女异处，防其淆伪”《救荒活民书》卷3《洪皓救荒法》。。有时流民很多，没有足够的空置房安顿，政府就用行政手段，强迫城乡主户提供住房：坊郭第一等户5间，第二等户3间，第三等户2间，第四等、第五等1间；乡村人户第一等7间，第二等5间，第三等3间，第四等、第五等2间。流民到城后，由专人引领至所腾出的空房内，“其在州则引于司理处出头，其在乡即引于知县处出头，其在镇内即引于监务处出头，各仰逐官相度人数，指定那趱房屋主人姓名，令干当人尽将引押于抄点下房屋内安泊”《救荒活民书》卷3《富弼青州赈济行道》。。
总之，设立临时户籍管理流民，给予米钱，安置住宿，让广大流民有起码的生存条件，这是城市管理流民最基本，也是最重要的措施。
（四）对城市雇工和外来商贩的管理
宋代城市里普遍存在雇工，其中有一部分为流动人口。宋廷限制雇工的自由，规定他们在受雇年限内不得随意迁出。如宋真宗时规定：“自今人家佣赁，当明设要契及五年”《文献通考》卷11《户口二》。；“雇人为婢，限止十年”罗愿：《罗鄂州小集》卷5《鄂州到任五事札子》，文渊阁四库全书本。。雇工若在契约约定的时间内逃匿，就会有人跟随寻找。“如有逃闪，将带东西，有元地脚保认人前去跟寻。”吴自牧：《梦粱录》卷19《顾觅人力》，丛书集成本。
宋廷规定流入城市的农民受雇于人或独立从事工商业，必须得到政府的准许，同业行会的认可并交纳免行钱，方可营业。如“京城诸行……有指挥：元不系行之人，不得在街市卖坏钱纳免行钱人争利；仰各自诣官投充行人，纳免行钱，方得在市卖易；不赴官自投行者有罪，告者有赏。此指挥行，凡十余日之间，京师如街市提瓶者必投充茶行，负水担粥以至麻鞋头发之属，无敢不投行者”《文献通考》卷20《市籴一》。。连市井卖茶水、米粥的都要得到官府的批准，同业行会的认可并交纳免行钱，才能予以营业，可见其控制之严！
对于外来商贩的管理，宋廷除了设立层层商税场务进行征税外，还利用店户监督商旅。政府规定：凡行商客旅住店，店户必须“仔细说谕，只可令系籍有牌子牙人交易，若或不曾说谕商旅，只令不系有牌子牙人交易，以致脱漏钱物及拖延稽滞，其店户当行严断”。同时，必须“说谕客旅，凡出卖系税行货，仰先赴务印税讫，方得出卖，以防无图之辈恐吓钱物”。另外，店户必须“说谕客旅，不得信凭牙人说作高抬价钱，赎卖物色前去拖坠不还，不若减价现钱交易”《作邑自箴》卷7.。外地商贩流动性很大，政府无法也没必要进行户口登记或建立临时户口簿，而利用店户劝诱 、监督商旅贸易，既保证了城市商业贸易的正常有序进行与封建国家的商税收入，又为商人的贸易活动提供了一定的保障，促进了社会经济的发展。
（五）对市井中流氓、无赖等的管制
对于任何社会来说，城市中的流氓、无赖等均是社会的毒瘤，对社会安定有序构成巨大的威胁。因此，对政府来说，必须对其实行严密的管制，不使这股恶势力蔓延，欲除之而后快。宋廷对市井流氓、无赖主要采取两方面的措施：一是对其中违法乱纪者予以严惩。如开宝四年（971年），“开封府捕获京城诸坊无赖恶少及亡命军人为盗并尝停止三百六十七人。诏以其尤恶二十一人弃市，余决杖配流”《长编》卷12.。大中祥符二年（1009年），“乙未，诏如闻京城多有无赖辈妄称禀命侦察，诸司宣令三班捕而惩之”《长编》卷71.。二是通过募兵把社会上游手好闲之徒吸纳到军队里，消除他们对城市治安的压力，并化害为利，派他们戍守边防等。
二、城市社会保障思想
宋代统治者重视社会保障工作，尤其注重对城市人口中的鳏寡孤独者、贫民以及乞丐、弃婴等实施政府救助，建立和发展了救助弱势群体的常设机构，采取了一系列措施，以缓解弱势群体面临的困境，缓和社会矛盾，稳定社会秩序，以达到长治久安。
宋代对政府城市救助总体指导思想是“鳏寡孤独，古之穷民，生者养之，病者药之，死者葬之，惠亦厚矣”《宋会要·食货》60之6.。宋代在城市设置的救助鳏寡孤独者的机构主要包括福田院、养济院、居养院等，这些机构虽然救助的侧重面有些不同，但总的说来还是大同小异的。其救助的原则和措施正如元符元年（1098年）十月八日详定一司敕令所言：“鳏寡孤独贫乏不得自存者，知州、通判、县令、佐验实，官为居养之；疾病者仍给医药。监司所至检察阅视，应居养者，以户绝屋居，无户绝者以官屋居之；及以户绝财产给其费，不限月份，依乞丐法给米豆，阙若不足者以常平息钱充。已居养而能自存者罢。”《长编》卷503.这里，救助的对象限定在“鳏寡孤独贫乏不能自存者”，救助的程序是先由知州、通判、县令佐审查核实，然后政府予以供养，有病的给予医治。路级监司巡视监督州县政府救助情况。供给的经费来自户绝房屋、财产，所提供的食粮依据常平法的标准。如经费不足，可以常平息钱补充。原先靠政府供养，后来能自存的人，取消政府供养。到了徽宗年间，朝廷扩大了供养对象。崇宁四年（1105年）规定：“非鳏寡孤独而癃老疾废委是贫乏不能自存”者，亦许居养《宋会要·食货》68之131.。
冬季是社会弱势群体最难过的日子，那些流入城市的“不能自存者”，往往饥寒交迫。因此，政府特别关注冬季的救助。如熙宁六年（1073年），诏：“开封府雪寒，京城内外老疾幼孤无依者，并收养于四福田院，自今准此。”《长编》卷248.南宋绍兴年间，每遇冬寒，临安府有许多乞丐及寒饿之人，朝廷令临安府两通判体认朝廷惠养之意，行下诸厢地分，都监将街市冻馁乞丐之人尽行依法收养。仍仰两通判常切躬亲照管，毋致少有死损。如稍有灭裂，所委官取旨，重作施行，仍日具收养人数以闻。从临安府通判亲自主管和每日报告收养人数可以看出，朝廷非常重视冬季对冻馁乞丐之人的救助。
宋代，南方不少地区人多地少，许多家庭因生活困难和重男轻女的观念，普遍采取弃婴、溺婴的办法来解决生育子女过多的问题。弃婴、溺婴是极不人道的，有背传统儒家的仁爱观念，对社会道德底线是严峻的挑战。宋代统治者和一些封建士大夫极力反对弃婴、溺婴，建立了专门机构，采取一些措施，来解决这一严重的问题。
宋代对婴幼儿的救助机构主要有婴儿局、慈幼局和慈幼庄等，出现于南宋中期以后，分布在全国许多府、县。宁宗嘉定末年，袁甫首创婴儿局于湖州（今浙江吴兴）。婴儿局救助弃婴的主要做法是：“有弃儿于道，人得之，诘其所从来，真弃儿也，乃书于籍，使乳母乳之，月给之粟。择媪五人为众母长，众乳各哺其儿，又一人焉以待不时而来者。”袁甫：《蒙斋集》卷12《湖州婴儿局增田记》，文渊阁四库全书本。由此可见，婴儿局救助弃婴首先是确定其是否为弃儿，确定后予以登记，然后让乳母哺乳。乳母每月给予一定数量的粟作为报酬。婴儿局选择5位老妇人为众乳母之长，众乳母各自哺养一人，剩一位乳母以备不时有新的弃儿送来。理宗淳祐七年（1247年），“临安府创屋为慈幼局，应遗弃小儿民间有愿收养者，月支钱一贯，米三斗，尽三岁止。其无人收养者，官为雇倩贫妇，就局乳视。惟谨续有愿子之者，从官请仍给钱米如式”潜说友：《咸淳临安志》卷88《恤民》，文渊阁四库全书本。。慈幼局救助弃婴的措施主要是两方面：一是让弃婴由民间人家收养，政府补助钱米三年；二是无人收养者，官府雇贫穷妇人来局哺乳，这样更便于管理。
宋代主要以救治贫民患病者的机构为安济坊。《夷坚志·支志·乙集》卷4《优伶箴戏》载：“不幸而有病，家贫不能拯疗，于是有安济坊，使之存处，差医付药，责以十全之效。”安济坊创置于崇宁元年（1102年），其创置伊始，主要目的就是“养民之贫病者”《宋史》卷19《徽宗一》。。尔后，朝廷要求凡户数上千的城寨镇市都要设置安济坊，凡境内病卧无依之人，都可送入安济坊医治。由此可见，宋朝廷重视对有病无力医治者的救助。这不仅体现了宋代救死扶伤的人道主义思想，而且对控制疾病的传播发挥了积极的作用。
中国传统儒家思想强调：慎终追远，民德归厚。在这种观念的指导下，历代朝廷的主导思想是非常重视丧葬，强调入土为安。统治者认为，养生送死是一个社会达到治理的最基本标准。一个国家如生不得养，死不得葬，那就将走向灭亡了。
两宋时期，因疾疫或贫穷，往往使一些人客死他乡，有的无家可归者甚至死于道旁。对于这些贫困无力埋葬的人，官府出钱置买土地，用来安葬无主尸骨。如真宗“天禧中，于京畿近郊佛寺买地，以瘗死之无主者”《宋史》卷178《食货上六》。。仁宗嘉祐七年（1062年），“诏开封府市地于四郊，给钱瘗民之不能葬者”《宋史》卷12《仁宗四》。。由此可以看出，真宗、仁宗时期，官府出钱安葬无主尸骨的救助行为大致仅局限于都城开封及周边近郊地区。宋神宗以后官置公墓才开始建立起来，并推向全国。熙宁元年（1068年）诏：“诸州军每年春首，令请县告示村耆，遍行检视，应有暴露骸骨无主收认者，并赐官钱埋瘗。”《宋会要·食货》68之112.徽宗崇宁三年（1104年），“诏诸州择高旷不毛之地，置漏泽园。凡寺观寄留槥椟之无主者，若暴露遗骸，悉瘗其中”。“绍兴十四年，诏临安府措置漏泽园……选僧二名主管，月给常平钱五贯，米一石”。《咸淳临安志》卷88《恤民》。一直到南宋灭亡，漏泽园一直存在，并遍布全国各地。
宋代官府出钱安葬无主尸骨的救助行为所体现的一些思想值得注意：一是此事“选僧二名主管，月给常平钱五贯、米一石”。僧人日常的主要宗教活动之一就是超度亡灵，因此此事由僧人主持是最合适的。二是“择高旷不毛之地”收葬，不会占用日益紧张的耕地。三是官府根据埋瘗人数多少给予僧人奖励，使他们有长期从事这项工作的积极性。熙宁三年（1070年），神宗下诏：“开封府界僧寺旅寄棺柩，贫不能葬，令畿县各度官不毛之地三五顷，听人安厝，命僧主之。葬及三千人以上，度僧一人，三年与紫衣；有紫衣，与师号，更使领事三年，愿复领者听之。”《宋史》卷178《食货上六》。
三、城市防火灭火思想
在宋代城市经济的飞速发展中，城市火灾频繁发生。据学者研究，宋代城市火灾有三个特点：一是频繁出现，持续时间较长；二是受灾地域广；三是灾情严重。宋代火灾多发，其原因是多方面的，但最主要的原因应是随着城市经济的发展，城市居民数量大幅增加，人口密度较大，住房拥挤。加上宋代房屋大多数以木结构为主，所以很容易引起火灾，而且一烧火就酿成大灾。如南宋都城“临安城郭广阔，户口繁伙，民居屋宇高森，接栋连檐，寸尺无空，巷陌壅塞，街道狭小，不堪其行，多为风烛之患”《梦粱录》卷10《防隅巡警》。。宋宁宗嘉泰元年（1201年）和宋理宗嘉熙元年（1237年），临安府两次火灾，延烧房屋竟达三五万家，灾情非常严重。孝宗淳熙十四年（1187年）成都府失火，因“府有棋盘市，俗言孔明八阵营也，居民栉比，一燎无遗”《建炎以来朝野杂记》乙集卷8《丁未成都火》。。
宋代城市火灾的频繁发生，严重威胁着市民的生命和财产的安全，成为城市经济发展的障碍。为此，宋朝政府制定了一套防火救火制度，加强城市管理，其措施主要有以下几个方面：
（一）宋政府为防止火灾发生，建立了一套严密的防火规章制度
宋代京师和州郡严格限制燃火，特别是夜间燃火，防患于未然。北宋“京师火禁甚严，将夜分，即灭烛。故士庶家凡有醮祭者，必先关白厢使，以其焚楮币在中夕之后也”魏泰：《东轩笔录》卷10，中华书局点校本，1983年版。。对于一些重要机构，宋廷还另外有更严厉的防火规定。如宋真宗大中祥符八年（1015年），“诏皇城、内诸司、在京百司库务、仓草场无留火烛，如致延燔，所犯人及官吏悉处斩”《宋会要·刑法》2之12.。当时的秘书省也实行很严格的火禁。宋高宗“绍兴十四年，秘书郎张阐言：‘本省自来火禁并依皇城法。遇有合用火烛去处，守门亲事官一名专掌押火洒熄。除官员直舍并厨司翰林司监门职级房存留火烛，遇官员上马，主管火烛亲事官监视洒熄，其余去处并不得存留。’有旨依”陈骙：《南宋馆阁录》卷6《故实》，文渊阁四库全书本。。由此可见，秘书省的火禁相当严密，合用火烛的地方必须有亲事官专门掌管，当用完火烛官员离开之际，必须亲自监视用水洒熄。除一些需用火烛的地方外，其余一律不准留用火烛。
从宋代防火的法规条文可以看出，其立法指导思想是禁火、限火，具体而言，主要抓三个方面：一是一些重要的地方禁火，即不许用火；二是如需用火的地方要有专人看管，用完火后在人离开之前，要用水熄灭，并有专人监视；三是用火受时间限制，如规定“夜分即灭烛”，“焚楮处在中夕之后也”。
（二）宋政府设置专门防火机构，负责防火灭火事宜
北宋都城开封的防火、灭火设施较为完备。史载：“每坊巷三百步许，有军巡铺屋一所，铺兵五人，夜间巡警，收领公事。又于高处砖砌望火楼，楼上有人卓望。下有官屋数间，屯驻军兵百余人，及有救火家事，谓如大小桶、洒子、麻搭、斧锯、样子、火叉、大索、铁猫儿之类。”孟元老：《东京梦华录》卷3《防火》，丛书集成本。南宋临安城“官府以潜火为重，于诸坊界置立防隅官屋，屯驻军兵，及于森立望楼，朝夕轮差，兵卒卓望”《梦粱录》卷10《防隅巡警》。。除两宋都城外，全国府州治所也设有防火机构。如宣州“潜火队在官衙南，绍兴二十一年，王侯晌置，为土瓦屋三间，收贮梯、桶、钩、搭、绳索、锯斧之属，以备不虞。兵百人，每旬各执其物以陈，例差提督指使一员”《永乐大典》卷15140《队》引《宣城志》，中华书局影印本。。南剑州设有“水铺，在签厅之前。本州与山争地，民多楼居，瞰虚凭高，甍连栋接，一遭回禄，扑灭良艰。绍兴戊寅（1158年）秋，创造防虞器具，种种毕备，置之水铺。月差禁军看管，轮兵官一员点检，民随时修葺，以为不测之防。今旬呈潜火器者，即水铺之制也”《永乐大典》卷14576引《延平志》。。
由此可见，宋代城市专门防火机构的设置已注意到区位分布的网状化、合理化，即每坊巷300步许设一所巡铺屋，或诸坊界置立防隅官屋，从而形成严密的城市防火布局。每屋设铺兵、士兵若干人，夜间巡警，随时待命灭火。城内高处还用砖砌成一高楼，名曰望火楼、望楼等，由兵士朝夕轮流在楼上瞭望，察看全城火情。望火楼往往是全城最高的楼塔，成为该城市地标性的建筑。如宋遗民汪元量有诗云：“丞相催人急放舟，舟中儿女泪交流。淮南渐远波声小，犹见扬州望火楼。”汪元量：《水云集》卷1《湖州歌九十八首》，文渊阁四库全书本。望火楼下通常还有官屋数间，屯驻军兵百余人，并配备装运水、攀爬、拆房子、牵拉、捆绑等救火工具。望火楼成为全城灭火的中心。如当时临安城内“如有烟烻处，以其帜指其方向为号，夜则易以灯。若朝天门内，以旗者三；朝天门外，以旗者二；城外以旗者一；则夜间以灯如旗分三等也”⑤《长编》卷354.。每当火灾发生，“帅臣出于地分，带行府治内六队救扑，将佐军兵及帐前四队、亲兵队、搭材队，一并听号令救扑，并力扑灭，支给犒赏”《梦粱录》卷3《防隅巡警》。。
宋代大城市除了以望火楼为中心的网状专门防火机构布局外，政府还在一些重要或火险等级高的地方另设巡铺，加强防患于未然。如宋哲宗时，“宣仁既修北宅以奉亲，其母两国太夫人李氏入谢，因请置潜火一铺”⑤《长编》卷354.，并引宋仁宗曹后修南宅时创潜火铺为先例。其事后来虽不果，但说明宋廷曾有为皇亲国戚住宅设置专门防火机构的制度。神宗熙宁八年（1075年）御批：“斩马刀局役人匠不少，所造皆兵刃。旧东西作坊未迁日，有上禁军数百人设铺守宿。可差百人为两铺，以潜火为名，分地守宿。”《长编》卷262.斩马刀局锻造兵刃，火险等级甚高，故专门派遣100名灭火兵士分两铺防卫。
宋代负有防火灭火职责的军队有两类。一类就是上述巡铺屋、防隅官屋、望火楼下官屋中屯驻的军兵，一般称为潜火队。他们属于专职消防兵，“每旬各执其物（即梯、桶、钩、搭、绳索、锯斧）以陈”，随时待命救火。这种专职消防兵在宋代城市中数量已不少。如嘉定以后，临安府增置潜火军兵，总计12隅、7队。12隅潜火兵士每隅102人，共计1224人，7队潜火兵士分别为水军队206人，搭材队118人，亲兵队202人，帐前四队350人，共计876人。另外城南北厢尚有潜火隅兵1800人，城外四隅潜火隅兵有1200人。据此可知，临安府23隅潜火军兵共计5100人施谔：《淳祐临安志》卷6《军营》，宛委别藏本。。其专职消防兵数量实为惊人，超过现代一座大城市的消防兵总数量。由此可以窥见宋政府对城市消防兵配备的重视以及城市的消防实力。
另一类是当地驻军，往往在火灾发生时听从统一调度指挥，赶赴火灾现场灭火。如北宋后期，开封府“每遇有遗火去处，则有马军奔报军厢主，马步军、殿前三衙、开封府各领军级扑灭，不劳百姓”《东京梦华录》卷3《防火》。。北宋时参加京城救火的主要是三衙禁军及京城巡检司，南宋时主要是马步军司及府兵。如宋真宗大中祥符二年（1009年），诏“令开封府今后如有遗火，仰探火军人走报巡检，画时赴救。都巡检未到，即本厢巡检先救。如去巡检地分遥远，左右军巡使或本地分厢界巡检员僚指挥使先到，即指挥兵士、水行人等与本主同共救泼”⑥《宋会要·兵》3之1.。而且三衙禁军对防火有区域分工：“捧日四厢都指挥使管旧城里左厢烟火……天武四厢都指挥使管旧城里右厢烟火……龙卫四厢都指挥使管新城里左厢烟火……神卫四厢都指挥使管新城里右厢烟火。”《山堂群书考索》后集卷47《兵门·三衙》。南宋绍兴年间，高宗“诏自今临安府遗火，止令马步军司及府兵救扑，仍预给色号，他军非奉御前处分者，毋得擅出营”《建炎以来系年要录》卷56.。但是区域分工太严明，则会出现一厢火灾突发后，另一厢袖手旁观，延误了扑救。为了弥补这种缺陷，宋真宗时期规定：“在京人户遗火，须候都巡检到方始救泼，致枉烧屋，先令开封府今后如有遗火，仰探火军人走报……巡检地分遥远，左右军巡使或本地分厢界巡检员僚指挥使先到，即指挥兵士、行人等与本主共同救泼，不得枉拆远火屋舍。”⑥《宋会要·兵》3之1.南宋淳熙四年（1177年），“诏临安府居民或遇遗火，盖拨马军司潜火官兵，缘地步遥远去处，人力奔趂迟误。自今如众安桥以北，就便令殿前司策选锋军、后军，各差二百五十人，逐急先次前去救扑，仍委统制官部押”《宋会要·瑞异》2之37.。
从宋代负有防火救火的两类军队可以看出，潜火队等专职消防兵负责平时的警戒、报警及小规模火灾的扑灭等，如遇到较大的火灾，那就调度指挥三衙禁军、京城巡检司、马步军司及府兵救扑。后者均是护卫京都的精锐部队，由此可知最高统治者对城市救火工作的高度重视。宋代主要依靠军队灭火，这种决策是正确的。因为军队训练有素，组织纪律性强，服从命令听指挥，调遣迅速。这些都有利于尽快扑灭火灾，尽可能减少损失。而且如前所引，又可达到“不劳百姓”的效果。军队救火划分各军先后顺序、各自所负责的区域，有利于明确各自的责任，防止遇事互相推诿。
（三）宋政府设火保、创火巷、拆茅屋建瓦屋、备救火用水
宋代设保甲之法，其中就有防火的内容。如《庆元条法事类》卷8《失火》载：“诸州县镇寨城内，每十家为一甲，选一家为甲头，置牌具录户名，印押付甲头掌之；遇火发，甲头每家集一名。救扑讫，当官以牌点数。”如前所述，宋代城市救火以军队为主，但民间火保组织的救火队有时能发挥军队难以替代的作用。如社会上一些不法之徒以救火之名行趁火打劫的勾当，火保组织的救火队熟悉当地的情况，可以有效地制止这种犯罪行为。如宋神宗时石牧之知温州，“始莅永嘉，病火政素怠，飓风至则焮焰绵亘，奸人利救焚攘夺，吏恬不怪，浸以成弊。因举行火保之令，预为约束，使知有犯联坐。一日火作，亲率部伍，视畚挶绠缶之不悉力者收之，余悉竞前，倾顷而扑灭。自是其弊遂革”苏颂：《苏魏公文集》卷55《朝议大夫致仕石君墓碣铭》，文渊阁四库全书本。。石牧之利用结火保救火，从中抓捕趁火打劫者，使其余救火者个个奋勇当先，很快就把火灾扑灭。
宋代由于城市人口密集拥挤，加上多数为木结构房屋，鳞次栉比，故很容易一旦失火，就酿成大火灾。为了防止火灾的蔓延，宋代创防火墙或空留隔离带作防火巷。宋神宗熙宁九年（1076年），提举在京寺务司鉴于大相国寺泗州院失火，奏请：“绕寺庭高筑遮火墙。”《宋会要·职官》25之10.宋哲宗元祐七年（1092年），开封府发生火情，礼部侍郎范祖禹建议：“当申严火禁，或筑墙以为隔限，亦可以备患矣。”《长编》卷469.绍兴三年（1133年），宋高宗对辅臣说：“被火处每自方五十间，不被火处每自方一百间，各开火巷一道，约阔三丈，委知、通躬亲相视，画图取旨。”《宋会要·瑞异》2之36.宋孝宗淳熙年间，宗室赵善俊任知鄂州，“未至，南市大火，焚万室，客舟皆烬，溺死千计。君驰往视事，辟官舍出仓粟以待无所于归之人，弛竹木税，开古沟，创火巷，以绝后患”周必大：《文忠集》卷63《中大夫秘阁修撰赐紫金鱼袋赵君善俊神道碑》，文渊阁四库全书本。。由上可见，筑火墙开火巷是防火灾的有效措施，当时已被普遍使用。
除筑火墙开火巷外，宋人把易于失火的茅竹木屋翻盖成瓦屋，也是有效的防火措施。如宋初大将曹克明在率兵平定广南后，发现“岭外民居结茆而已，虽严火禁不能弭患。克明……命北军教以陶埴，民始为瓦舍，自是其患遂平”曾巩：《隆平集》卷18《武臣·曹克明》，文渊阁四库全书本。。总之，通过陶瓦代替茅草屋顶，大大减少了火灾事故。
在宋代当时的科技条件下，灭火的主要手段就是用水洒熄。因此，宋人很注意备水防火灭火。如北宋初，王祚在宿州“课民凿井修火备”《宋史》卷249《王祚传》。。宋太宗时，秘书丞王懿任知袁州，“时州多火灾，疏唐李渠以备之。民歌曰：李渠塞，王君开，四民惠利绝火灾”《江西通志》卷60《名宦》，文渊阁四库全书本。。南宋时，州县“治舍及狱须于天井之四隅，各置一大器贮水。又于其侧，备不测取火之器。市民团五家为甲，每家贮水之器各寘于门，救火之器分置，必预备立四隅，各隅择立隅长以辖焉”《州县提纲》卷2《备举火政》。。可见，宋代备水防火灭火的办法较多，可通过凿井，疏通水渠，用器皿水桶贮水等。
更为难能可贵的是，宋人在城市建设规划中，把贮水以备火灾也考虑在内。如苏轼知杭州时，在治理堙塞其半的西湖时，“于涌金门内小河中，置一小堰，使暗门、涌金门二道所引湖水，皆入法慧寺东沟中，南行九十一丈，则凿为新沟二十六丈，以东达于承天寺东之沟，又南行九十丈，复凿为新沟一百有七丈，以东入于猫儿桥河口，自猫儿桥河口入新水门，以入于盐桥河，则咫尺之近矣。此河下流，则江潮清水之所入，上流，则西湖活水之所注，永无乏绝之忧矣。而湖水所过，皆阛阓曲折之间，颇作石柜贮水，使民得汲用浣濯，且以备火灾，其利甚博”《苏轼文集》卷30《申三省起请开湖六条状》。。
（四）宋政府对火灾的赈恤与奖惩
宋代城市失火后，朝廷往往采取一些救助性措施，帮助灾民渡过难关。其主要措施有以下三个方面：一是为灾民提供临时住房，帮助他们尽快修建房屋。火灾最直接严重的后果是让被灾之家无处可居，因此政府救助的当务之急就是安置灾民，并帮助他们重建家园。宋高宗绍兴二年（1132年）八月，诏：“临安府被火百姓，许于法慧寺及三天竺寺等处权安泊，应客店亦许安下，免出房钱。”《宋会要·食货》59之23.宁宗嘉定十七年（1224年）三月，黄州火灾，宋廷也“行下诸处蠲免竹木抽分，招邀客贩，务在疾速起盖，早安居”《宋会要·职官》4之52.。二是为灾民发放粮食钱款。火灾往往不仅烧掉的是灾民房屋，甚至连家里的粮食、财产等也付之一炬，所以发放救灾粮食、钱款也是重要的赈济措施。如宁宗嘉定十三年（1220年）十二月七日，“诏令封桩库支拨会子二万八千一百一十六贯，仍令提领丰储仓所取拨米三千四百三十九石八斗，并付临安府，照应供到数目，逐一等第给散被火全烧、全拆并半烧、半拆及践踏人户”《宋会要·食货》58之32~33.。理宗嘉熙元年（1237年），临安府失火，朝廷“出内库缗钱二十万给被灾之家”《宋史全文》卷33，文渊阁四库全书本。。三是减免被火之灾的赋税和差科，蠲免救灾物资的商税。高宗绍兴二年（1132年）八月，诏：“临安府被火百姓……其四向买贩木植、芦箔、竹筏，并不得抽分收税。官私房钱不以贯百，并放五日。”《宋会要·食货》59之23.宁宗嘉定十三年（1220年）九月，诏“庆元府将被火官民户及寺观未纳嘉定十三年分秋料、役钱，特与蠲放，其已纳在官，理充嘉定十四年分合纳之数”《宋会要·职官》4之51.。
宋政府为激励将士奋勇扑灭火灾，对救灾有功人员予以升官或赐钱的奖赏。如宋英宗治平二年（1065年），开封府新城巡检杨遂率兵扑灭濮王宫火，被擢升邓州防御使、步军都虞候《宋史》卷349《杨遂传》。。高宗绍兴二年（1132年），临安府火灾被扑灭后，“赐神武中右军忠锐第五将马步军、修内司救火卒三千人钱各一千”《建炎以来系年要录》卷61.。与此相反，对于失火事故责任者以及坐视不救或救火不得力的官员等予以惩罚，以示儆戒。如高宗绍兴三年（1133年），保义郎李珙“置火楼上，不用心看顾，致延烧民居四百六十余间”，诏降一官放罢《宋会要·职官》73之14.。理宗淳祐十二年（1252年），临安火灾，诏：“行失火家罚，成忠郎刘世显除名编管。”《宋史全文》卷34.宋人在处罚失火事故责任人时已充分注意到失火造成的损失大小以及故意放火或无意失火的区别。如高宗绍兴四年（1134年），“诏临安府失火，延烧官私仓宅及三百间以上，正犯人作情重法轻奏裁，芦草竹板屋三间比一间，五百间以上取旨”《建炎以来系年要录》卷74.。后又以火灾损失轻重比附定罪，烧毁财产价值万缗，与烧毁瓦屋300间同罪，财产价值5000缗，与烧毁茅屋500间同罪。宋代法律对故意放火与无意失火的处罚轻重大不相同。对故意放火犯罪者量刑较重：“诸故烧人舍屋及积聚之物而盗者，计所烧减价，并赃以强盗论。”《宋刑统》卷19《贼盗律》。按照这条法律规定，烧毁和盗窃总计绢值十匹者，处以绞刑。而只烧不盗的，故烧人屋舍、蚕蔟及五谷财物积聚者，首处死，随从者决脊杖20②《宋刑统》卷27《杂律》。。对无意失火的责任人处罚相对较轻：“诸失火及非时烧田野者，笞五十”②《宋刑统》卷27《杂律》。；“诸官府廨院应住家处失火者，论如非时烧田野律”《庆元条法事类》卷80《失火》。。
宋代对失火部门或地区玩忽职守的官吏追究责任。宋真宗时，监在京百万仓、职方员外郎李枢“坐不谨火禁，谪监真定府酒税”《忠肃集》卷13《职方员外郎李君墓志铭》。。宋仁宗宝元元年（1038年），“三司言：‘山场、榷务自今火焚官物，其直万缗以上者，监官并勒停，主吏配别州牢城。’从之”《长编》卷121.。对于坐视不救和救火措施不得力的官员，治以渎职之罪。宋仁宗庆历八年（1048年），江宁府失火，知府李宥以为骄兵叛乱，闭门不敢救火，延烧殆尽。朝廷“寻责宥为秘书监，直令致仕”《长编》卷162.。宋孝宗乾道三年（1167年），“诏武德大夫、侍卫步军司武锋军统制官钱卓特降三官，坐真州、六合遗火，不措置救扑故也”《宋会要·职官》71之17.。宋代对各种失火事故责任的追究处治，在一定程度上起到了惩戒劝勉作用本目主要参考汪圣铎《宋代火政研究》一文，载《宋代社会生活研究》（人民出版社2007年版）。笔者在此基础上，提出一些自己的见解。。
四、城市市政管理与建设思想
（一）城市交通管理与建设思想
宋代商业的发展大大超过前代。大城市十分繁华，贸易活动突破了坊与市、白昼与黑夜的界限。从孟元老的《东京梦华录》记载可以看出，街衢上到处可以开设店铺，而且由于店铺越来越多，有的店铺为了扩大营业面积，连通衢大道也要侵占。为了保证街道的交通畅通，宋政府屡下诏书，对侵街进行治理。如开宝九年（976年），宋太祖“宴从臣于会节园，还经通利坊，以道狭，撤侵街民舍益之”《长编》卷17.。天圣二年（1024年），宋仁宗规定：“京师民居侵占街衢者，令开封府榜示，限一岁依元立表木毁拆。”《长编》卷102.但是，侵街的现象似乎很难杜绝，经常是拆了又盖，死灰复燃。一直到南宋时期，官府仍不时采取强硬的措施，一律拆除侵街的民舍。如淳熙三年（1176年），宋孝宗下诏：“临安府都亭驿至嘉会门里一带居民，旧来侵占官路，接造浮屋。近缘郊祀大礼拆去，旋复搭盖。如应日前界至，且听依旧。其今次侵展及官路大段窄狭去处，日下拆截。其余似此侵占去处，令本府相度开具以闻。”《宋会要·方域》10之8.宋代不仅京师居民侵街，甚至连地方州县城里，也有此类现象。如柴成务知河中府日，“尝患府衢狭隘，市民岁侵，簷闾节密，几辀之不容……遂奏乞撤民居以广街衢，可之”《玉壶清话》卷3.。
宋代居民侵街不仅影响城市交通，而且还是消防的隐患，因此，一些地方官颇重视对侵街现象的治理。如嘉祐四年（1059年），“右谏议大夫周湛知襄州。襄人不善陶瓦，率为竹屋。岁久，侵据官道，檐庑相逼，故火数为害。湛至，度其所侵，悉毁撤之，自是无火患”《长编》卷190.。
宋廷除了对侵街采取强硬的撤除措施外，有时对一些侵街现象也采取经济手段加以控制。如元丰二年（1079年），朝廷开始征收“侵街钱”《长编》卷297.。到了宋徽宗时期，则征收“侵街房廊钱”《文献通考》卷19《征榷六》。。
在拆除沿路侵街民房的同时，宋廷为了给行人遮风挡雨雪，在城市某些街道两旁建“廊”。如汴京“坊巷御街，自宣德楼一直南去，约阔二百余步。两边乃御廊，旧许市人买卖于其间，自政和间官司禁止。各安立黑漆杈子，路心又安朱漆杈子两行。中心御道，不得人马行往，行人皆在廊下朱杈子之外”《东京梦华录》卷2《御街》。。南宋临安府也有“廊”的建筑。如绍兴三年（1133年），臣僚奏称：“勘会行宫南门里并无过廊，百官趋朝冒雨泥行。”高宗便令“梁汝嘉同修内司官就东廊旧基营盖”《宋会要·方域》2之11.。
宋代，政府已有较强的交通安全意识，在街路及河流岸边设置安全标记或设施，以防交通事故，保证过往行人和车马安全。如在汴京，“汴水湍急，失足者随流而下，不可复活。旧有短垣以限往来，久而倾圮，民佃以为浮屋”王明清：《挥麈后录》卷7，丛书集成本。。元祐年间，方达源为御史，建议朝廷应重修短垣，得到批准。当时杭州“城中旧无门栏，沿河惟居民门首各为栏障，不相联属。河之转曲，两岸灯火相值。醉者夜行经过，如履平地，往多溺死，岁以数十百人计。自王宣子尹京，始于抽解场材置大木栏。城内沿河皆周匝，每船步留一门，民始便之”《说郛》卷30上《行都纪事》。。这些安全措施对于保障人民生命与财产安全，减少交通事故，保证人流、物流畅通，发挥了应有的作用。
宋代，许多城市都处在水陆交通要道，因此桥梁和河流水道成为城市的重要交通设施。据《东京梦华录》所载，汴京城有蔡河、汴河、五丈河和金水河穿过，其中横跨于汴河之上的桥有13座，蔡河之上有11座、五丈河之上有5座、金水河之上有3座。这些桥梁附近往往是商业交易集市，车马、舟船、行人往来频繁，容易造成交通拥挤堵塞。这就要求在修建桥梁时，必须考虑载重、通航与泄洪等因素。如景德二年（1005年），“改修京新城诸门外桥，并增高之，欲通外濠舟楫使人故也”《宋会要·方域》13之19.。大中祥符元年（1008年），“诏在新旧城里汴河桥八座，令开封府除七座放过重车外，并平桥只得座车子往来”《宋会要·方域》13之19.“重车”究竟承载多重，目前还不清楚。但据《东京梦华录》卷3《般载杂卖》所载，宋代“东京般载车，大者曰‘太平’……前列骡或驴二十余，前后作两行，或牛五七头拽之……可载数十石”。。显然，汴京建桥要考虑桥拱的高度，使舟船能顺畅通过，并计算桥梁的承载能力，使“重车”能够安全往来。
除此之外，宋廷还对桥梁实施交通管理。如大中祥符二年（1009年），“诏京城汴河诸桥差人防护，如闻邀留商旅舟船，官司不为禁止，自今犯者坐之”《宋会要·方域》13之19~20.。对于一些妨碍交通、违规修建的桥梁，一般予以拆除。如大中祥符五年（1012年），“帝曰京城通津门外新置汴河浮桥，未及半年，累损公私船，经过之际，人皆忧惧。寻令阎承翰规度利害，且言废之为便，可依奏废拆”《宋会要·方域》13之20.。宋政府还规定，桥面不得搭盖铺屋，从事商业活动，以造成交通拥挤堵塞。如天圣三年（1025年），田承税进言：“河桥上多是开铺贩鬻，妨碍会及人马车乘往来，兼损坏桥道，望令禁止。违者，重置其罪。”《宋会要·方域》13之21.
北宋时期，朝廷采取守内虚外、强干弱枝的国策，汴京周围屯驻重兵。这些军队的供给，主要依靠河流漕运。故张方平说：“国依兵而立，兵以食为命，食以漕运为本，漕运以河渠为主”，而且“汴河之于京师，乃是建国之本，非可与区区沟洫水利同言”《长编》卷269.。因此，保持漕运畅通是国家大事。宋初，“汴都仰给漕运，故河渠最为急务。先是调丁夫开浚淤浅，糗粮皆民自备”《长编》卷1.。
北宋杭州城内有茅山河、盐桥运河、市河、清湖河等穿过。尤其是盐桥运河，横贯全城达十四五里，因“日纳湖水，泥沙浑浊，一汛一淤，比屋之民，委弃草壤，因循填塞”②③④⑤《宋史》卷97《河渠七》。。每次开凿之后，因泥沙堆放不当，致使“房廊、邸舍，作践狼藉，园圃隙地，例成丘阜。积雨荡濯，复入河中，居民患厌，未易悉数”②《宋史》卷97《河渠七》。。元祐年间，苏轼知杭州，亲率士民开浚茅山、盐桥二河。而后，他又奏请朝廷“于钤辖司前置一牐，每遇潮上，则暂闭此牐。候潮平水清复开，则河过阛阓中者，永无潮水淤塞、开沟骚扰之患”③《宋史》卷97《河渠七》。。
南宋时期，官府也组织过几次大规模的清理河道工程。如绍兴八年（1138年），“命守臣张澄发厢军、壮城兵千人，开浚运河湮塞，以通往来舟楫”④《宋史》卷97《河渠七》。。乾道四年（1168年），“守臣周淙出公帑钱招集游民，开浚城内外河，疏通淤塞”⑤《宋史》卷97《河渠七》。。
（二）城市供水、排水与卫生管理思想
从古至今，在城市市政建设中，供水、排水均是十分重要并不易解决的问题。宋政府重视这些问题，采取了一些措施，动员了大量的人力、物力、财力，把供水、排水设施纳入城建规划之中。
北宋时期，汴京城内人口众多，凿井汲水是百姓生活用水的重要来源。如大中祥符二年（1009年），官府在汴京城内开挖方井，“官寺、民舍皆得汲用”《宋史》卷94《河渠四》。。庆历六年（1046年），宋仁宗“诏开封府久旱，民多暍死，其令京城去官井远处益开井。于是八厢凡开井三百九十”《长编》卷158.。此外，朝廷还派人负责管理。如大观四年（1110年），慕宗亮向徽宗进言：“天下当过街路与旅店中，有井无栏木。其上件坑井若是阴黑，无眼人或有酒人遗身在内，必害性命。臣今欲乞天下当过往街路有井无栏木，令地主修置……如井栏损动，即令修补，常要牢固。”《宋会要·方域》10之6.朝廷采纳了他的奏言，规定：各州城的井栏维修由地方负责，汴京城内的井栏由工部、将作监、都水监共同管理，负责维修。
杭州城因濒江临海，水呈咸味，城内淡水供应常常不足，历代知州都很重视水井设施。北宋时期，城内著名的水井有六眼。井水之源取汲于西湖，用瓦筒装在石槽之内，引西湖之水输往各井。南宋时期，“杭城内外，民物阜蕃。列朝帅臣，常命工开撩井泉，以济邦民之汲，庶无枯涸之忧”《梦粱录》卷11《井泉》。。
但是，由于井水毕竟水量有限，很难满足日益增多的城市人口生活用水，因此，宋廷组织建设规模宏大的调水工程。建隆二年（961年）春，宋太祖命陈承昭率水工凿渠，“引水过中牟，名曰金水河，凡百余里，抵都城西，架其水横绝于汴，设斗门，入浚沟，通城濠，东汇于五丈河，公私利焉”②《宋史》卷94《河渠四》。。大中祥符二年（1009年），宋真宗又命供备库使谢德权决金水，“自天波门并皇城至乾元门，历天街东转，绕太庙入后庙，皆甃以硥甓，植以芳木，车马所经，又累石为间梁”②《宋史》卷94《河渠四》。。
除京城之外，一些州县城也有规模较大的调水工程。如连州城，因群山环抱，土质干涸，故而水源不足。当地政府便征调民夫，引湟水入城，“仓廪、府库，官之廨宇皆得以周济，岁旱则引其流环之城中。盖民屋、吏家、僧居道室、军士之垒，与夫沟池之浸润，园圃之灌溉，鲜不赖其施者”《西塘集》卷3《连州重修车陂记》。。
城市排水，主要指排放城市的生活污水与雨水，是城市公共设施不可缺少的部分。宋政府为了保证水道畅通，注重改造和疏浚旧河道。从史书记载可知，汴京城内大街小巷均有明沟暗渠等排水设施。城中有4条主要干线称为御路，其中心为街道，两边均有砖砌的水沟。这些街巷的沟渠与穿城河道、三重城濠组成一个完善的排水系统。江西赣州城内至今仍有宋代地下排水系统遗址。
宋代严禁房舍侵压水口，也是完善城市排水设施的一项重要内容。如建康城内有一条河流称作“青溪”，与长江相通。后来，豪富之家多缘河筑屋，并截断水口，营建花圃，结果是“每水流暴至，则泛溢浸荡，城内居民，尤被其害”《宋史》卷97《河渠七》。。到了宋孝宗乾道年间，才得以开浚。又如杭州，房屋侵压河道的现象也很严重。元祐五年（1090年），苏轼指出：“盐桥运河岸上，有治平四年提刑元积中所立石刻，为人户屋舍侵占牵路已除拆外，具载阔狭丈尺。今方二十余年，而两岸人户复侵占牵路，盖屋数千间，却于屋外别作牵路，以致河道日就浅窄。准法据理，并合拆除。本州方行相度，而人户相率经州，乞遽逐人家后丈尺，各作木岸，以护河堤。仍据所侵占地量出赁钱，官为桩管准备修补木岸。”《苏轼文集》卷30《申三省起请开湖六条状》。这些措施，对于维护河道畅通发挥了应有的作用。
宋代，由于城市人口的大量增加和工商业的兴盛以及战乱等，使城市的生活垃圾与污物日益增多，由此造成城市卫生和环境的恶化。这不仅影响市容市貌，而且极易引起疫疾的流行，危及居民的健康乃至生命。如庆元府城江东米行河，“两岸居民节次跨河造棚，污秽窒塞，如沟渠然，水无所泄，气息薰蒸，过者掩鼻”《宝庆四明志》卷12《鄞县志一·叙水》。。该府慈溪县城的市河，“雨集则湓溢沉垫，已则污秽停蓄，气壅不宣，多起疠疫”楼钥：《攻媿集》卷59《慈溪县兴修水利记》，文渊阁四库全书本。。常州城的后河，自南宋初“复罹兵祸，夹河民居荡为瓦砾，悉推纳其中，又继居者多冶铁家子，顽矿余滓，日月增益，故其地转坚悍”张国维：《吴中水利全书》卷24，载邹补之《武进县重开后河记》，文渊阁四库全书本。。不仅是一般城市，甚至连都城的卫生环境也差强人意。淳熙“七年，守臣吴渊言：‘万松岭两旁古渠，多被权势及百司公吏之家造屋侵占，及内砦前石桥、都亭驿桥南北河道，居民多抛粪土瓦砾，以致填塞，流水不通’”《宋史》卷97《河渠七》。。面对严重的环境卫生问题，宋政府采取了一些治理措施。
1.注意垃圾、污秽的日常清理
在南宋临安府城政府雇人专门从事街市、沟渠垃圾、污物的清理，“有每日扫街盘垃圾者，每日支钱犒之”；“街道巷陌，官府差顾淘渠人沿门通渠；道路污泥，差顾船只搬载乡落空闲处”⑥《梦粱录》卷13《诸色杂货》。。洪迈的《夷坚志》提到卜者戴确，“居临安三桥，为卜肆。有乞丐者，结束为道人，蓝缕憔悴，以淘渠取给”，“日日从役污渠中”《夷坚志》乙志卷20《神霄宫商人》。。除了政府直接雇人进行日常清理外，民间也有从事收集垃圾、粪便、馊水的人员。他们或从垃圾中挑拣破旧物品，或用馊水来喂养家畜，或将粪便运至农村作肥料。临安城内，“人家有泔浆，自有日掠者来讨去。杭城户口繁伙，街巷小民之家，多无坑厕，只用马桶，每日自有出粪人瀽去，谓之倾头脚，各有主顾，不敢侵夺。或有倾夺，粪主必与之争，甚者经府大讼，胜而后已”⑥《梦粱录》卷13《诸色杂货》。。
2.禁止居民乱倒垃圾
宋人已认识到要维护城市的环境卫生，禁止居民随意倾倒垃圾、废物是关键。对此，不少城市官府均颁布了有关禁令。如绍兴四年（1134年），刑部上言：“临安府运河开撩，渐见深浚，今来沿河两岸居民等，尚将粪土瓦砾抛掷已开河内，乞严行约束。”由是朝廷下大理寺立法，禁止这种行为的发生，如“辄将粪土瓦砾等抛入新开运河者，杖八十”《宋会要·方域》17之21.。宝庆三年（1227年），袁州官府疏浚李渠后，明令“弃粪除、破缶及架厨溜溷湢于渠上者，皆有禁”。同时，又组织民众进行日常维护和检查，将沿渠200户居民编为甲户，“令五家结为一甲，互相纠察”，每三甲推举一人为甲首，“常切点检，遇有此等及渠岸颓圯之类，甲首即报知渠长”《江西通志》卷15《水利二》，文渊阁四库全书本。。
3.重视对城市中沟渠、湖泊等水系的大规模清理、疏通和保护
城市由于人口的密集，加上卫生习惯不文明，许多垃圾、污物被随意抛置，或倾倒入沟渠里。这些垃圾、污物量大，清理困难，单靠由官府雇人或民间对垃圾的日常清理往往难以清除干净。时间一长，垃圾成堆，沟渠淤积。因此，每隔一段时间，官府往往还要对城区沟渠进行全面彻底的清理，才能确保城市的环境卫生。如南宋温州“生养之盛，市里充满，至于桥水堤岸而为屋，其故河亦狭矣，而河政又以不修。长吏岁发闾伍之民以浚之，或慢不能应，反取河滨之积实之渊中。故大川浅不胜舟，而小者纳污藏秽，流泉不来，感为疠疫，民之病此，积四五十年矣”②《叶适集·水心文集》卷10《东嘉开河记》。。淳熙四年（1177年），新任知州“用州之钱米有籍无名者合四十余万，益以私钱五十万，命幕僚与州之社里长募闲民，为工一万三千有奇，举环城之河以丈率者二万三百有奇，取泥出甓，两岸成丘。村农闻之，争喜负去，一日几尽。毕事，则天雨两旬，于是洒濯流荡，而水之集者，深漫清泚，通利流演，虽远坊曲巷，皆有轻舟至其下，民既得以舒郁滞，导和乐”②《叶适集·水心文集》卷10《东嘉开河记》。。
江南城市或郊区大多分布一定数量的湖泊，是居民生活用水的主要来源，也是人们休闲的好地方。宋代不少地方官员重视对这些湖泊的治理与保护。如北宋的杭州（南宋改称临安）西郊的西湖是全城居民最基本的供水源，也是著名的风景区，北宋哲宗时期已堙塞其半。元祐年间，苏轼知杭州时，对其进行了较为彻底的治理参见本章第二节“生态环境保护思想”。。而后又采取以湖养湖的办法，以西湖每年“所有新旧菱荡课利钱，尽送钱塘县尉司收管，谓之开湖司公使库，更不得支用，以备逐年雇人开葑撩浅”《苏轼文集》卷30《申三省起请开湖六条状》。。进入南宋以后，临安成为都城，朝廷更重视对西湖的治理与保护。政府设置撩湖军兵，专一负责日常的开撩事务，防止其堙塞。如绍兴十九年（1149年），知府汤鹏举向朝廷条具两项开撩西湖事宜：其一，“检准绍兴九年八月指挥，许本府招置厢军兵士二百人，现管止有四十余人。今已措置拨填，凑及原额。盖造寨屋、舟船，专一撩湖，不许他役”；其二，“契勘绍兴九年八月指挥，差钱塘县尉兼管开湖职事，臣今欲专差武臣一员，知、通逐时检察，庶几积日累月开撩，不致依旧堙塞”《咸淳临安志》卷32《山川志·湖》。。
