作为一种特殊的公共服务组织安排，美国的特别区已经逐渐发展形成一套复杂而独特的治理体系，下面从特别区的功能、性质、类型、运作方式等方面对它进行详细讨论。
（一）特别区的功能
从功能上来说，特别区提供的是专门化的公共产品和服务。有统计表明，美国绝大多数的特别区是单一功能的，它们主要出现在教育、社会服务、环境保护、住房、交通、公共事业以及消防等领域中。不过从理论上讲，单一功能特别区可以出现在任何政策领域，因为人们的需求和偏好在不断地发展和变化，这为新特别区的出现提供了前提。单一功能的特别区有时能逐渐发展出新的、关联性的服务职能，如一个港口特别区在港口服务之外可能会发展出相应的公交、机场和经济发展服务等功能。除了单一功能特别区之外，美国还有不少多功能特别区，为地方居民提供两种甚至更多种公共服务。
（二）特别区的性质
从性质上来说，特别区和美国的县、市、镇一样，是一种地方政府。根据美国普查统计局所设定的标准，一个实体是否可被看作是“政府”应从是否是组织化的实体、是否具有政府特征以及是否有实质性的自主权三方面加以判断。是否是组织化的实体要看有没有证据表明该实体拥有法人权限（如进入合同关系的权力）、其制度特征如何（如有由选举产生的官员）以及实体的具体活动是什么（如获取收入、定期召开理事会会议）。政府特征指的是一个实体是否有民选官员和任命官员、是否有征税权并且能够负债，以及是否担负提供公共服务的责任。实质性的自主权包括财政自主权和管理自主权两方面。财政自主权意味着一个实体有权自行决定预算的使用、确定税率、为所提供的服务定价，并能在不受其他政府指导和审查的情况下发行债券。管理自主权则可能有两种情况：实体拥有经公民选举产生的治理机构；如果治理机构成员不是民选产生而是经任命产生的，则治理机构所履行的职能能够与创建该实体的政府的职能相区别。
特别区具备上述三个特征。和美国的县、市、镇政府一样，特别区也可以进入合同关系中，可以起诉他人或被他人起诉，可以雇用员工、获取不动产、向用户收取费用、发行债券来筹资，甚至有的还有权征收财产税。和县、市、镇政府一样，特别区也必须遵守所在州关于选举、公共健康和安全、举债、会计核算等方面的法律法规。特别区还享有许多作为公共部门组织的权利，如它们可以免于缴纳财产税或所得税。此外，尽管有些特别区的治理理事会成员是任命的，但是理事会所履行的职能能够区别于所在地政府的职能，即便在有些情况下，特别区理事会承担的职能和所在地政府相似，但是它们不会受到来自所在地政府的监控。
不过，特别区缺少了县、市、镇这些综合功能型政府所具有的一些基本权力，表现在三方面：特别区一般不拥有管制权（policing）。管制权泛指规范私人行为以实现公共目标的权力。政府制定并实施规则时所运用的就是管制权，例如，给城市分区、要求店家出具营业执照、设定车速限制，等等。尽管很少有特别区会拥有管制权，但当涉及对特别区财产的具体使用时，特别区也会相应地拥有一些这方面的权力，如一个城市公园特别区会禁止在其管理的公园内的饮酒行为。在决定所承担的功能方面，特别区的公共权力也受到了限制。综合功能的地方政府通常拥有宪法和法令所规定的各种功能，而特别区在增加服务项目或改变其功能组合之前则必须获得州立法机构的批准。特别区还不具备综合功能的地方政府在筹资方面的一些重要权力，例如，它们没有资格申请某些联邦和州的补助项目，也不能像综合功能的地方政府那样征收煤气税、执照税和旅馆税等。不过近些年来，这种限制在一些州被放宽了，使特别区也获得了传统上它们所不具备的一些税收和资金筹集上的授权。
（三）特别区的类型
从类型上来说，目前美国的特别区大致可分为两类，征税型特别区（Taxing Districts）和公共权威机构（Public Authorities）。征税型特别区拥有征收特别税种的权力。美国几乎所有的征税型特别区都拥有居民选举产生的独立治理理事会，这符合了“没有代表权就没有征税权”这一基本的民主原则。在有些情况下，特别区中的财产所有者（而不是所有的居民）有选举理事会成员的权利。不过这种情况在过去已经在美国的若干州中引发了法律纷争。征税型特别区又被称为非企业型特别区，因为它们几乎完全依靠征收财产税来获取运营费用，而不需要从收费服务中汲取财源。这是因为征税型特别区所提供的各种公共服务，如消防、消灭蚊虫、图书馆管理、社会治安等所惠及的不是某些个体居民，而是整个社区，而在这些服务中却又不存在直接的成本和收益关系，因此就不能征收服务费用。
公共权威机构则是不具备财产税征收权的自治机构，它们的大多数资金来源于用户付费、政府的拨款以及发放债券。作为无征税权的实体，公共权威机构的治理理事会通常是任命的，大多数理事会成员是设立该特别区的地方政府（城市、县甚至是州）中的官员。公共权威机构又被称为“企业型特别区”，原因就在于它们提供的通常是可分割和可收费的公共服务，以及需要大量资本投入的大型公共项目。在美国，几乎所有的自来水、垃圾收集和医院特别区都属于此类。
（四）特别区的运作方式
从运作方式上来讲，尽管特别区是掌握着公权力的公共组织，但是在管理和财务上与私营企业有众多相似之处，特别区这种公私特征兼具的性质使之被称作“准政府”或“混合型组织”。和私人企业一样，特别区的工作人员不属于文官系统，特别区的采购制度和养老金制度也不同于一般的公共机构。和私人企业一样，特别区在确立自己的人事制度、薪酬安排、管理技术、内部工作程序等方面都拥有裁量权。尤为重要的是，特别区在资金筹集方面受到的限制要少于综合功能的地方政府，并且它们可以不受各州对城市财产税收以及借贷的限制的约束。事实上，也正是由于特别区在管理事务和资金使用上的自主权和独立性，才使特别区在美国拥有了巨大的政治和财政影响力。
从特别区的收入来源上来说，特别区的财政收入可以来自多种渠道，不过都必须在成立特别区的法律中予以明确规定。征税型特别区的主要收入来源是财产税，不过也可以从债券、政府补贴、用户付费、租金和一些特别税收中获取收入。非征税型的公共权威机构除了不能征收财产税外，在其他收入来源上拥有和征税型特别区大致相同的选择。非财产税收入为公共权威机构提供了一种获取税金的重要方式。例如，美国许多公交特别区可分得所在地方0.5%～1%的增值税收入，还有一些公交特别区则从燃气税和其他的州税种（如车辆登记费、驾照颁发费，甚至彩票收入）中分得一部分收入。和一般的看法不同的是，特别区并非总能自给自足。超过半数的美国特别区从政府补贴、税收共享以及来自其他政府的补偿中获取部分资金，其中联邦政府的资助尤为重要，其次是来自州政府的资助。此外，尽管来自于州的直接资助并不多，但是间接资助却不少，例如，特别区通常免于缴纳各州的所得税和财产税，在土地使用和环境保护等方面也通常免于地方法律的管制，另外，州政府还会在特别区债务缠身时施以援手。
从特别区的成立方式上来说，虽然美国各州法律不同，但在成立特别区的问题上一般有三种通用的做法：
（1）通过特别立法的形式来成立跨区域的特别区。例如，美国特拉华州的“河流和海湾机构”就是根据新泽西和特拉华两州的法律协议而建立的。
（2）综合功能的地方政府也可以根据州的一般性法律来生成决议，建立特别区。例如，加利福尼亚州诺瓦托市的官员成立了诺瓦托卫生特别区，为该市的居民提供卫生服务。
（3）一个或多个公民也可以通过向立法机构请愿的方式要求成立特别区。例如，得克萨斯州休斯敦的一个发展商就提出倡议，最终使哈瑞斯县公用事业第145号特别区成立，为特定的居民区提供供应自来水、排污等服务。
无论上述哪一种成立方式，通常都需要召开正式的听证会来决定是否有设立特别区的必要，甚至还需要为此进行深入的可行性研究。此外，在某些情况下还需要举行地方投票来判断是否大多数居民（或土地所有者）希望成立特别区并愿意为所得到的服务纳税。值得一提的是，特别区可以征收的税种以及是否可以发行债券来融资都需要得到当地选民的授权。有时候成立特别区的创意会失败，并不是因为居民不赞同特别区的成立，而是在特别区如何融资的问题上无法达成一致。
从对特别区功能、类型及运作方式的简短描述中我们可以看出，特别区治理体系的设计体现出一个基本原则，即地方居民对公共服务的参与。例如，是否设立特别区以及特别区的税收比例都需要得到地方居民的首肯，从一定程度上保障了居民对特别区事务的参与和控制；另外，特别区依靠理事会来治理，无论理事会由居民选举产生，还是由创设特别区的地方政府任命产生，它都可以不受干扰地决定特别区的事务，这种自主性也有利于保障特别区决策的持续性和有效性。总之，特别区的各种制度安排保证了其辖区内居民能够自主地对所面临的公共事务采取行动，而反过来看，特别区的这种自治性也正是美国“人民主权原则的自然结果”。
