在经济体制转换、政府职能转变、社会转型过程中，浙江的政府文化管理方式也开始进入了“四个过渡”：一是指令性管理向指令性、指导性管理并存过渡，逐步改变以往政府文化管理部门对文化单位的指令性控制，政府文化管理部门与下属、基层文化单位进行行政指令脱钩，由纯粹的上下级隶属关系转变为同时具有指导与被指导的关系；二是从全面管理向重点管理过渡，改变各种文化艺术活动都由政府一手操办的情况，政府转而集中精力考虑文化发展的大政方针、目标方向，指导、监督文化发展计划的落实，培育文化中介组织和成熟有序的文化市场；三是从统一管理向分类管理过渡，根据不同类型文化单位的性质和特点，制定不同的管理措施，使管理细化、具体化；四是从单一管理向多样管理过渡，改变计划体制时代以行政手段为主的管理方式，综合运用经济、政策、法律、行政等手段进行管理调控。与上述“四个过渡”的趋势相适应，在综合试点过程中，浙江省把进一步解决政企不分、政事不分、事企不分等问题，作为一项十分重要的改革任务，力求探索出适应发展需要的新的管理体制和运行机制。浙江在省本级新闻出版广播影视系统实行政事分开、管办分离的基础上，进一步理顺党委部门、政府部门、行业组织和文化企事业单位的关系，规范了各自职能，完善了管理体制。如省广电局是在全国广电系统上未管办分开、下（市、县）未管办分开、绝大多数省市也未管办分开的格局下，实行管办分开、机构分设的。新形势、新体制对省广电局的工作方式、工作手段、工作目标和运行机制等方面都提出了新的要求。局党组提出了行政管理“进足退够”的指导思想和“抓管理，促发展”的工作方针，该管的坚决管起来、管到位，不断探索新的管理方式，不该管的坚决退出退到底，努力做到不错位、不越位、不缺位，着眼于加快全省广播影视业的协调、可持续发展，全面、公正地履行广播影视行政管理工作。
在处理局与集团关系上，省广电局重新确定了10类30项职能，尤其是强化了舆论监管、政策调节、规划引导、市场管理四项职能后，工作量大面广，管理也更科学规范。新闻出版管办分开后，省新闻出版局正确处理好“裁判员”和“运动员”、管理与服务的关系，突出抓导向、抓规划、抓制度、抓市场、抓队伍等管理重点，做到不越位、不错位、不缺位。
在构建政事、政企新关系的同时，浙江省也积极探索“党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运行”宏观管理环境下党政关系的新模式。省委宣传部与省广电局、省新闻出版局也探索了一些新机制和新做法，做到职能各有侧重和分工。如舆论监管方面，宣传部重点抓新闻舆论导向，广电局、新闻出版局重点抓影视剧目和出版物导向；宣传部重点抓事前调控，广电局、新闻出版局重点抓事后监管；宣传部重点抓省级媒体，广电局、新闻出版局重点抓市县媒体。通过几年的探索，目前基本形成和理顺了“党委领导、政府管理、集团运作”的新体制。
“党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运行”宏观管理模式的重要方面，就是“行业自律”。就一般意义而言，行业自律包括两个方面，一方面是行业内对国家法律、法规政策的遵守和贯彻，另一方面是行业内的行规行约制约自己的行为。而每一方面都包含对行业内成员的监督和保护的机能。行业自律是建立在行业协会的基础之上的，如果一个行业没有一个行之有效的行业协会的话，行业自律也就无从谈起。在文化体制改革工作中，浙江省把促进“行业自律”作为政府文化管理职能转变的一项重要任务，大力加强文化行业组织建设，充分发挥文联、社联等群众团体，记协、作协、报协、广电、演艺、印刷等行业协会在加强行业自律、完善中介服务等方面的积极作用。
长期以来，我国也形成了中央政府按照各部门系统分头管理、地方政府按照行政区域分级管理即“条条、块块”的文化行政管理体制。在文化市场不断开放和统一，公共文化事业和文化产业实现跨越发展的今天，过于细密的分别管理造成了多头管理、职能交叉、政出多门以及“越位”（主要指对产业属性较强的机构，政府干预过多）、“缺位”（主要指对公共服务性质较强的机构，政府支持不足）、“错位”（主要指不同政府机构之间管理权限不清，重叠错位）等现象，导致机构重叠、效能低下，对于解放和发展文化生产力形成了严重的障碍。
2004年9月，在文化体制改革进行过程中，中央宣传文化部门对综合性试点地区建立文化市场综合执法机构提出了具体意见，明确在综合性试点地区，以属地管理对文化市场实施统一综合执法，在地级市、县级市和县域内，对现有的文化局、广电局、新闻出版局实行合并，设立文化广电新闻出版局，同时履行原三个部门的职能。浙江省在2004年10月就制定出台了《关于建立文化市场综合执法机构的实施意见》，提出了“建、并、分”三方面工作，要求全省所有市县，包括中央未作要求的杭州和宁波两个副省级城市，都调整归并为“文化、广电、新闻出版等新政管理机构”；要求全省所有县市都建立起集中统一的文化市场综合执法机构；并要求全省所有市县广播电台、电视台，都要按照政事分开、管办分离的原则，从广电局等行政机构中分离出来。事实上，建立文化市场综合执法机构，不仅仅意味着一场政府机构的改革，而且更意味着一场政府职能的改革。以文化市场综合执法机构改革为契机，通过归并省级以下的文化管理部门，一直以来难以有效推进的“政事分开、管办分开”开始得以实现，政府职能的转变得以推进。
四、微观层面改革：培育和打造新型文化主体
十一届三中全会以来，尽管经过了多年的“调整”和“改革”，但中国文化事业单位依然存在着许多突出的问题。对此，张晓明、齐勇锋等曾从多个层面进行了揭示：
一是从所提供的产品和服务看，由于不加区别地鼓励实行有偿服务，使大部分文化事业单位虽然体制上仍然按公共服务机构管理，所提供的产品已经在很大程度上脱离了公共性质：或者由于投入不足而萎缩（如公共图书馆等），或者由于扩大收费而蜕变（如工人俱乐部、青少年宫等），或者由于完全转向商业轨道而变质（如广播电视机构，依靠广告生存）。
二是从微观组织层面看，为了适应开展有偿服务的需要，大批有经营能力的事业单位（主要是在新闻出版、广播电影电视领域）获得了双重身份：既是事业法人，也有企业法人执照，长期实行事业和产业双轨制的混合经营（即所谓“事业单位企业化管理”）。在这种制度安排之下，在同一单位内，公共与非公共性质的产品和服务混淆，经营性活动与公益性活动交叉，多重功能相互重叠，多重发展目标相互冲突，内部管理机制日益混乱。
三是在政府监管层面，由于文化事业单位大部分已经市场化，成为事实上的营利性机构，传统的行政管理手段很大程度上与现实脱节了。这一情形常常被概括为政府“越位”、“缺位”和“错位”。
四是在结构布局层面，由于改革开放以来文化事业单位的发展过多依靠地方财政，以及允许事业单位自身创收的做法，导致文化发展在地区和城乡间严重不平衡。经济发达地区消费水平高，文化需求旺盛，购买服务能力强，财政支持力度又大，各种文化机构发展形势就好。落后地区有效需求不足，政府财政能力又弱，文化机构发展形势就差。城市经济状况好，文化就发达，农村经济状况差，文化就落后，等等。
五是在宏观管理体制层面，改革开放以来，尽管一再提出改革文化体制，但是实际上宏观体制的管理理念还没有根本改变，适应市场经济的文化宏观管理体制思路没有形成，国家管理经济和管理文化还是“两张皮”。表现在国家无论对文化事业还是文化产业都垄断过度，社会力量办文化的通道依然不畅。
正因如此，中央宣传文化部门对综合性试点地区微观层面文化体制改革也提出了具体的意见，明确了改革的中心环节是改造作为微观主体的文化事业单位，把原来单一的文化事业单位分为“公益性文化事业单位”、“实行事业体制企业化运行单位”，以及“确定为企业的单位”三种类型，明确了不同的改革要求。第一类要加大投入，调整资源配置，逐步建设成公共文化服务机构；第二类要由国家重点扶持，但是要改进和完善国家扶持的方式。其中的新闻媒体要优化组织结构，整合内部资源，转变经营方式，将经营性环节从事业体制中剥离出来，转制为企业，进行市场运作，为主业服务；第三类要整体实现转制为企业，重塑为文化市场主体。
与中央宣传部门的要求相一致，浙江微观层面文化体制改革的一个鲜明特点，就是将所有文化机构都看作为市场主体，并以此为出发点，探索政府和市场结合的、文化产品生产和提供的多种方式。在2006年4月的《浙江省文化体制改革综合试点工作情况汇报》中，浙江微观层面的文化体制改革被归纳为“四个一批”：也就是着力于转出一批主体，国有文化事业单位通过深化内部干部、人事和分配制度改革，转换机制，增强活力，形成适应发展要求的企业化管理模式；着力于改出一批主体，通过明晰产权，改制改造，对一部分国有文化单位实行“事改企”，有条件的改制为规范的现代企业；着力于放出一批主体，在政策允许的范围内，通过完善产业政策，优化服务环境，让民间资本进入文化领域，形成一批民营文化企业；着力于扶持一批主体，扶持龙头文化产业集团和重点文化公益单位。在上述“四个一批”主体中，既有公益性文化事业单位，也有营利性文化产业机构。在2006年4月出台《浙江省文化体制改革综合试点工作情况汇报》中，浙江微观层面的文化体制改革措施更为具体，“产业”和“事业”两分法已经表现为多种具体化的形式。这个文件进一步明确了针对不同类型市场主体实施“转企改制”、“新闻媒体宣传业务和经营业务两分开两加强”、“深化文艺院团改革”、“打造国有文化集团”，以及“引导民营文化产业”等五项内容。自被确定为文化体制改革试点省以来，浙江省按照“转出一批主体”、“改出一批主体”、“放出一批主体”、“扶持一批主体”的总体思路，积极打造和培育新型市场主体。在浙江，从全能走向服务的政府与大量已经在市场中成长起来的国有和民营文化主体之间，正在形成日益多样的合作方式。
（一）塑造新型国有文化主体
在计划经济体制下，国有文化单位是事业单位，不是企业，因此不可能真正进入市场参与竞争。中国文化体制改革的一个突出难点，就是国有文化机构缺乏改革的内生动力，改革的推动力一般是来自国有文化机构之外，既需要“自上而下”的政府推动，也需要“自外而内”的市场推动。改革开放以来浙江省委、省政府在推动国有企业和事业单位改革中已经积累了丰富的经验，市场经济先于全国的孕育和发展也给浙江省创造了一个良好的外部环境。
在这个背景下，浙江国有文化单位的改革已经成为水到渠成、瓜熟蒂落的事情。
早在世纪之初，浙江省已经开始在公益性文化事业机构中开始了“劳动、人事、分配三项制度改革”。在文化体制改革综合试点中，浙江省以“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”为目标，继续深化公共文化机构的用人、分配、激励等内部管理体制和运行机制改革，全面实行全员聘任制、干部聘任制，探索实行人事代理制、签约制、劳动合同制等多种用人方式，拓宽发展渠道，提高服务水平，更广泛有效地为公众服务。除此以外，重点尝试建立政府、市场和社会力量之间的伙伴关系，实现公益性文化机构的转型。具体表现在如下两方面：一是以全新的理念建设公共文化服务体系，改革公共文化的投入方式；二是引导社会力量捐助和兴办公益性文化事业。
与公益性文化机构的改革有所区别，浙江省以“创新体制、转换机制、面向市场、增强活力”十六字规定了经营性国有文化单位的改革方向，并要求按照分类分步和“单位性质要转变、劳动关系要转换、产权结构要转型”的原则，实现经营性国有文化试点单位的转企改制。在传统文化管理体制下，由于国有文化单位所有者和出资人的权益长期被虚置以及激励机制和约束机制的不合理、不规范、不充分，这就不仅难以使为经营管理者承担对国有资产保值增值的责任，而且也使经营管理者对资产的转移、利润的侵占、短期行为、在职消费等“内部人控制”现象的产生提供了土壤。因此，转企改制的目的，就是要实现国有经营性文化单位的机制创新，搞活微观主体，使微观主体拥有明确和独立的产权并受到法律的有效保护，有充分的决策权，能够根据市场信息的变化自主决策，同时对自己的决策和行为负民事责任。文化微观主体形成的关键是建立现代企业制度和现代产权制度。正是在这一点上，浙江省取得了卓有成效的突破。
