（二）新闻出版监管效能缺陷成因分析
产生新闻出版监管缺陷的成因，主要有制度障碍和主体障碍两个方面：
1.新闻出版监管的制度障碍
目前，新闻出版监管从机构到规则都还处于建立过程之中，远未完善，其作用范围受到很大的限制，使之无法正常发挥作用。而原有的计划性管制基础尚未完全消除，仍具有强大的惯性。政府官员对计划管制的机制、方法也都驾轻就熟，习惯于用计划管制的手段来管理市场经济环境下的新闻出版业。从一定意义上说，转轨期的新闻出版监管失灵就是政府职能尚未实现彻底转变、监管制度远未完善、难以正常发挥作用所造成的。具体而言，从监管制度建立、监管政策的制定、实施，再到监督等整个流程来考察，新闻出版监管遇到的制度障碍有：
第一，缺乏法定、独立的监管机构。从行政管理看，出版物要经过制版、印刷（复制）、出版、发行、运输、销售、网络传播等诸多环节；出版物的管理涉及到文化、新闻出版、公安、工商、信息产业、邮政、交通、民航、海关、城市管理、教育等部门及部门的纵横衔接。一方面，出版物市场管理存在主体多元并存、管理职能时有交叉、职权不明、执法严格程度不一，重复执法，以及相互之间争权夺利、踢皮球等问题，比如，一些基层新闻出版管理作为文化部门的一个业务科（股）室，人员、机构、经费、执法力度都会受到这样或那样的限制。另一方面，一些部门受利益的驱动，往往出现“无利推、有利追”的现象，管理方式、管理手段、管理力度也受到这样或那样的制约，一旦某个环节衔接不到位、不及时就会出现管理脱节的局面。
以网络出版为例。从中国现行的法律框架来看，1997年公安部发布了《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》，其第3条规定：“公安部计算机管理监察机构负责计算机信息网络国际联网的安全保护工作。”2000年4月7日，国家广播电影电视总局发布了《信息网络传播广播电影电视类节目监督管理暂行办法》，其第19条规定：“各级广播电视行政部门应通过监听监看建立相应的公众监督举报制度等方式，对信息网络传播广播电影电视类节目进行监督管理。”2000年9月25日，国务院发布了《互联网信息服务管理办法》，其第18条规定：“由国务院信息产业主管部门和省、自治区、直辖市电信管理机构，依法对互联网信息服务实施监督管理。新闻、出版、教育、卫生、药品监督管理、工商行政管理和公安、国家安全机关等有关主管部门，在各自职责范围内依法对互联网信息内容实施监督管理。”同年11月7日，国务院新闻办公室、信息产业部发布了《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》，该规定明确指出由国务院新闻办公室和省、自治区、直辖市人民政府新闻办公室负责本行政区域内互联网站从事登载新闻业务的管理工作，若新闻中含有禁止性内容，由信息产业部或省、自治区、直辖市电信管理机构责令关闭网站、吊销经营许可证或由公安机关、国家安全机关视情形给予行政处罚或刑事处罚。
根据有关调查显示，著名的门户网站网易目前已办理的牌照有10多个，分别为ICP、互联网新闻刊登许可证、网络出版许可证、互联网广告刊登许可证、药品信息刊登许可证、医疗服务信息刊登许可证、网络文化经营许可证、教育信息刊登许可证、BBS经营许可证、移动短信经营许可证、网络游戏经营许可证等等。这些证件分别颁自不同的管理部门，无形中增加了企业的审查手续和运行成本。因此，很多网络单位呼吁归口管理，简化手续，由一个机构出面统筹，然后将涉及的问题分解至相应的主管部门办理，以切实促进网络产业健康发展。
由此可见，中国并没有设立一个专门的机构来对网络内容予以管制。信息产业主管部门对互联网服务享有广泛的管理权，而在各专门领域，如新闻、出版、教育、卫生等则由其主管机关在各自职权范围内实施管理。因而，在这些专门领域实行的是多重管理体制。另外，如果网上传播的内容严重违法，应由公安机关或国家安全机关予以行政处罚或刑事处罚。这种多元管理体制的存在导致各主管机关之间权力的冲突，可能会引起判断标准的多样化和实际做法的差异性。当某个内容被信息产业部认定为合法而被新闻出版总署认定为不合法时应该如何处理？同时，网络出版的监管政出多门、多头管理，势必严重制约网络出版的发展。
第二，监管法律法规建设滞后。新中国成立以来，一直没有专门的新闻传播法，只能依靠宪法以及民法、刑法等法律的有关条款和一些政策、行政法规来规范新闻出版工作。
立法不足、法律法规体系不全使得政府监管行为往往无法可依或依据不足。政府的监管中法律短缺，政策泛滥，某种意义上导致政府监管行为的失范。就正式颁布的监管法律而言，中国目前仅颁布了《著作权法》。新闻出版管理专门法规主要有《出版管理条例》（国务院[2001]343号令）、《印刷业管理条例》（国务院[2001]315号令）、《音像制品管理条例》（国务院[2001]341号令）、《计算机软件保护条例》（国务院[2001]339号令）、《中华人民共和国著作权法实施条例》（国务院[2002]359号令）等。这是中国目前新闻出版管理的最高规范。而更多的监管依据是相关部门制定的各种政策法规、条例，甚至是行政命令、行政措施、意见等。法律的缺失直接导致政府监管的法治化、制度化程度低。在缺少制度制约的情况下，政府监管行为的失范不可避免。
第三，对监管者的外部监督机制不健全。任何监督机制要取得良好的成效，不仅需要完善的内部监督，更需要严密、完善的外部监督机制。否则，期望达到良好的监督成效将无异于缘木求鱼。但是，目前中国并没有针对监管者的、完善的外部监督机制，这就为监管者滥用自由裁量权，如行政不作为、有法不依、执法不严，或随心所欲干涉市场，甚至人为造租、寻租创造了条件。
2.新闻出版监管的主体障碍
新闻出版监管过程中的主体由监管机构、被监管单位和消费者组成。新闻出版监管过程中行为主体的不成熟及其相互关系定位偏差，使得合理的新闻出版监管过程无法实现。从规范的意义上讲，新闻出版监管既是政府的行政过程，又是由被监管市场中的消费者和企业、消费者偏好和企业技术，可利用的战略以及规则组合来界定的一种博弈。在这过程中，存在着三个相互制约又相互依存的行为主体。其中，新闻出版单位和受众是监管博弈的双方，二者根据自身利益进行讨价还价，并通过各种渠道影响政府的监管决策，推动政府在他们希望解决的公共问题领域建立监管。一般来说，监管博弈的结果往往在很大程度上反映或接近社会公共利益，且在原则上为监管的内容和范围、监管规则的制定确定了目标。政府监管机构只是博弈的仲裁者或规则的制定者、执行博弈结果的代理人。它只能根据新闻出版集团和受众集团博弈的结果制定并执行监管规则，而不能越俎代庖。因此，存在着独立、成熟、相互抗衡又相互制约的新闻出版企业和受众利益集团和独立、中立的政府机构是实现合理监管过程的制度前提，同时也是保证政府监管过程的结果尽可能与社会公共利益保持一致、防止政府操纵监管过程的必要保障。但在体制转轨期间，政府监管过程内部却存在着严重的制度缺陷，主要表现在如下两方面：
第一，新闻出版单位的非独立性。出版单位和受众还在很大程度上依附于政府，能够充分表达自身利益、进行合理博弈的独立、成熟、强大的出版单位主体和消费者主体尚未形成，这就在客观上为政府监管机构操纵监管过程或滥用监管权力提供了可乘之机。
第二，政府角色冲突。政府在监管过程中的角色冲突：既当运动员——出版单位（中国新闻出版机构是清一色的国有单位）的所有者，又做裁判员——市场的监管者，致使监管机构无法独立、中立地行使自己的职能。而监管机构只有实现了真正意义上的独立，才能在监管实践中公正、中立地行使其监管职能。
三、中国新闻出版监管模式选择
针对中国新闻传播监管现状，结合中国文化体制改革趋势，我们认为，在设计监管模式时，可以遵循两条思路进行：一是改对新闻出版主体的监管为对新闻出版传播内容与传播行为的监管；二是改分业多头监管为混业综合监管。
因此，必须要转变按照传播媒介形态和传播主体来进行分类管理的思维逻辑，从传播行为这个原点出发，重新梳理和整合管理体制和管理手段，从现有的分行业、分系统、分级别，对现有新闻出版等传媒组织这一类主体的管理，改为对所有传播行为的管理。具体来说，可以逐步将目前的新闻出版（图书出版、报纸出版、期刊出版、音像出版、网络出版、电子出版）监管、广播电影电视网络监管等等，统一到大类的“传媒监管”项目下，再根据媒介、范围、性质等现实情况进行细分。政府有必要建立起一套新型又适合中国国情的包括新闻出版在内的传媒监管体系，实现政府由主管市场向监管市场、从行政管理到法规监管、从分业监管到宏观调控转变，重视内控制度建设，强调市场机制的作用，以实现安全与效益并重的监管目标。
