吴敬琏
这是篇值得企业界朋友认真阅读的好文章。
陈清泰同志这篇文章从“国有经济有进有退”vs“国有企业做强做大”这个困扰许多国有企业领导人的问题破题，讨论了一个更大的问题，就是国家拥有的资本应当用在哪里和应当怎样运用。
现在政府手里积聚了巨量的国有资本。这笔财富运用得是否得当，会对全体中国人的生存状态产生决定性的影响。
中国在改革开始后一直把“松绑放权”、“增强国有企业的活力”作为经济改革的中心环节。后来，又把建立“所有权与经营权分离”的“股份制企业”作为实现这一点的最重要的举措。但是“股份制企业”建立后人们发现，不处理产权问题，在国有独资公司中完全无法实现“两权分离”。为了解决这个难题，曾经采取过将国有产权“授予”“顶层企业（一般是集团公司）”行使的办法。但是，这种“授权投资”的办法正如陈清泰文章中所说，“使企业自己成了自己的‘老板’”。由于缺乏所有者与经营者之间的制衡，“内部人控制”的问题便在国有企业中普遍发生。
1997年的中共十五大才正面触及国有企业产权问题，作出了有进有退地调整国有经济布局的重大决策。十五大的提法是：“要从战略上调整国有经济布局，对关系国有经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产整体质量。”1999年的十五届四中全会把国有经济需要占支配地位的行业和领域进一步限定为以下四个，即“涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的骨干企业”。
然而在世纪之交基本上实现了“放小”，应当进一步在大企业领域中进行国有资本有进有退的布局调整的时候，这项工作却意外地停顿了下来。2006年12月国务院国资委宣布了加强国有经济对国民经济控制的新方针，要求国有经济对军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业“保持绝对控制力”，对装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等九大行业的骨干企业“保持较强控制力”。于是，在这些行业和领域中开始了“国进民退”的进程。
近两年国有经济改革形势逆转所造成的严重后果日渐显露，使愈来愈多的人认识到，不重启国有经济改革是绝对没有出路的。
陈清泰的这篇文章不但指明了重启国有经济改革的正确方向，而且提出了通过国有资产资本化实现国有经济布局调整和企业制度完善的具体办法。我想，如果按照这种思路去做，就既能解放国有资本，使它能够配置到社会保障、公租房建设、基础教育、共用性技术开发等社会特别需要而私人部门无力或无意开发的领域中去，体现它的社会功能；又能解放企业，使企业领导人能够充分发挥自己的经营才能，在公平竞争中把企业做强做大。
由于陈清泰曾经长期担任大型国企领导人，后来又曾担任国家经贸委主管国企改革的主要负责人，对于国有企业体制的沉疴何在和国有经济改革的甘苦知道得十分清楚。因此，他的意见不但高瞻远瞩，而且具有很大的可操作性。
（国务院发展研究中心研究员）
国企改革下一步朝哪走
陈清泰
（原国务院发展研究中心党组书记、副主任）
一段时间以来，中国的国有企业改革处于低潮期。大家对国企改革正面的讨论少了，可是一些疑惑和担心在流传，国有企业也非常困惑。其中有一些是观点的争论，也有不少是概念上的含混。澄清那些似是而非的概念，有利于解放思想、推进改革。
一、企业做强做大与国有资本有进有退
国有企业做强做大与国有资本布局调整，这是改革发展都必须进行的两件大事。在谈到“国有经济有进有退”时，往往误解为“国有企业有进有退”。国企高管对此十分为难，不知道该怎么“进”、怎么“退”。这种困惑来自概念的混淆。
需要澄清的是，“有进有退”指的是国有资本投向的调整；而企业的天职则是做强做大。这是两个不同的范畴，在公司制度下并不矛盾。就是说，企业追求做强做大并不受股东成分和股权结构的影响；国有资本从哪些行业或企业的进退也不受个别企业的牵制。
目前的掣肘在于国有资产实现形式没有资本化，“顶层”国有企业没有进行股份制改制，所有权与经营权没有分离。应改革国有资产实现形式，利用公司制度的特点，“解放两个自由度”：使国有资本具有流动性；保障企业自主经营，做强做大。
二、国有企业改革主导方面的转移
如果说在过去较长时期，国企改革主要是使其从计划体制走出，适应市场竞争，增强活力的话，那么进入新世纪，尽管企业自身还有大量改革的任务，但深层次的改革已经转向国有经济结构调整和企业制度创新。
这两大改革命题主要是国家所有者层面的事，而不在企业。把改革的目光继续聚焦于“国有企业”本身，一方面因为没有抓住要害，而使改革难有实质性进展；另一方面，国企因对此无能为力而倍感困惑和无所适从。
国有经济的结构调整，不是以行政的力量改变一个个企业的业务结构，而是国有资本布局的动态优化。关键要使国有资本具有流动性；企业制度创新进一步要做的是使国家所有者转变成股东，将“顶层国有企业”改制成股权多元化的公司。这两方面的改革聚焦到一个点上，就是必须使国有资产“资本化”，由“国有国营”转向“股份制”。
对于这一切，“国有企业”是无能为力的。随着改革形势的发展，国企改革的主导方向应当及时由如何经营“国有企业”，转向寻找能促进生产力发展的国有资产资本化的管理形式。
三、国有资本有进有退与私有化
国有资本投向的改变和布局调整是国家为提高国有资本运行效率而采取的主动行为。苏联解体后，俄罗斯和东欧的私有化，是将国有财产无偿量化给个人，据为个人的私人所有。这种私有化不符合中国国情，是国家法律和政策所不允许的。前后两者是风马牛不相及的两件事。
因此，国有经济“有进有退”与俄罗斯、东欧的“私有化”不能混为一谈，国有资本从某个企业的退出，也不能与私分国有资产挂钩。我们不能因概念含混，为防止出现俄罗斯、东欧式的私有化，而停止国有资本布局的调整。
四、关于“授权经营”与国有资本布局调整
上世纪90年代中期，为“搞活”特大型国企，试点了“授权经营”的办法。其含义是国家把部分所有权交给企业，以提高企业的效率和活力。实际上，在政府层面“所有权与经营权不分”产生了诸多弊端，而以“授权经营”的形式在企业层面的“两权不分”也会带来很多的问题。因此，这只是当时情况下的权宜之计。
“授权经营”使企业自己成了自己的“老板”。在这种情况下，实体企业的资产存量和增量由内部人来配置，只能“滚雪球”，不能调结构。尽管近年国有企业也进行了较大规模的重组，但国有资本覆盖的范围基本上没有变化。滞留于既有产业和企业的国有资本不断再投入，与民营资本同质化、与国家目标并不完全一致，有时甚至很不一致。例如在产能过剩的行业，国有资本每年还以大量投资推波助澜，或为追求短期的高收益而盲目多元化，出现了如炒股、炒作期货和国企“地王”等现象。
调整国有资本布局要做两件基础工作：一是将国有资产资本化，委托专业投资机构运营；二是取消“授权经营”，对国有企业进行整体改制，确立企业独立的市场地位。
五、国有资本发挥作用的领域和形式
“国有经济控制国民经济命脉”，这是中央认定的国有经济的定位。如果说，进入21世纪前，实践这一使命，就是使国有资本大举进入重大基础设施、基础原材料、能源开发、重要服务业、重要制造业，为工业化奠定基础的话，那么今天，制约经济社会发展的瓶颈、关系“国民经济命脉”的领域已经转向某些社会产品，如医疗保障、养老保障、住房保障、区域经济协调发展等。制约国家竞争力的重要因素，则是科技投入不足、技术进步相对缓慢、科技创新能力不强、企业竞争力不强，威胁可持续发展的是资源约束日益强劲，生态环境压力日趋加大。
此时，大量国有资本连同收益仍滞留在一般制造业，就践行“控制国民经济命脉”的使命而言，已经没有什么意义。
现在有巨量民间资本可以“接盘”。部分国有资本从一般性产业有序退出，转而充实那些更加重要的行业和领域，将产生双赢的效果，大大提高国家整体资本配置效率。原则上讲，国家特别需要，而非公资本无意或无力进入的领域，是国有资本发挥作用、体现价值的重要空间。
六、国有资本与社保和公益性基金
中国国有资本数量庞大，国家可考虑将滞留于一般产业国有资本的30％，或许50％划转到社保和公益性基金，如养老基金、医疗保障基金、住房保障基金、扶贫基金、教育基金、科技开发基金等，补充这些领域的投入不足，使国有资产回归到全民所有、全民分享的本性。
一方面，这可以大大增加社会保障性资金来源，有助于在体制转轨最艰难的时期，保障社会公平、保住社会稳定的底线；另一方面，公益性基金追求投资回报的压力，将成为改善经营、完善公司治理的积极力量。
七、行政性垄断与政府监管
政府对一些行业设定行政垄断（或特许经营），由国有企业“控制”，其中一个理由是国企更有社会责任意识，可以实现国家调控目标。实践中出现了三个问题，一是给企业设定多元目标，使它们无所适从；二是行政性垄断意味着低效率，全社会将被迫为其埋单；三是企业的国有化与政府监管是不同的范畴，没有替代关系。
宏观经济失衡，是总供给与总需求之间出现了较大的不平衡。把国有企业作为政府宏观调控的工具，以干预微观来调控宏观，不是科学合理的途径，除涉及国家安全的领域外，在社会效益大于企业经济效益的领域，可以设立特许经营，但科学合理的法规和有效的监管是关键。法制不健全、监管不到位，国有企业一样可能违背公共利益；在监管到位的情况下，民营企业不一定不能进入特许经营。
八、关于国有资本的“保值增值”
国有资本运营的目标与一个个国有企业的目标是有差别的。在市场失灵的领域把国有资本运营的目标局限为“保值增值”，似是而非，很容易产生误导。
在决定国有资本进与退的时候，经常可以听到这样的发问：“在赚钱的行业为什么要退？”国有资本是有政府背景的特殊资源，如果把“保值增值”提到不恰当的高度，就会产生谬误。例如，政府向国企大量输送稀缺资源，构筑垄断地位；维持电信高收费；银行在高利差和存款负利率的情况下继续出台收费项目等都是资产增值的办法。结果是国有资本可能有很高增值率，但这是以不公平竞争和降低社会经济效率为代价的。
国有资本的公共性，在投向上体现在两个方面，一类投资是追求财务回报，以投资收益弥补社会性赤字，保住社会底线；另一类是实现公共目标。例如，在市场失灵的领域引领社会投资、推进科技进步和产业升级、保障经济和国家安全、支持民生建设项目等。
九、政府与企业的亲与疏
按企业所有制成分和行政隶属关系区别政策，是改革过程遗留的问题，近年在某些方面似乎在强化。
例如，不同所有制的企业与政府关系有亲有疏，因而受到不同的待遇。央企具有最高的社会地位和话语权，地方国企处于次之地位；外资企业有较强实力和话语权，受到国家和地方的青睐；民营企业则处于最为不利的地位。
近年来，为“躲避风险”，国企更倾向于在内部进行交易、形成配套。如为发展电动车，央企在自己圈子内组成联盟，大手笔投资，建立产业链，对民营企业形成了市场壁垒。银行显性或隐性地把民企看作不可信任的企业群，为规避“政治风险”，都有远离民企的倾向。再如，有的地方政府不惜直接出面干预，来“做大”国有企业，甚至强制盈利的民营企业被亏损的国有企业兼并。在钢铁、煤炭、民航等领域屡屡出现民企被挤出的案例。
在地方保护主义还没解决的情况下，所有制之间的不平等竞争在强化，两种很强的反市场竞争力量降低了经济效益、抑制了发展的潜能。
十、关于“国进民退”与“民进国退”
这个争论是没有意义的。作为执政党和政府追求的绝不是谁进或谁退，而是鼓励所有企业公平竞争，都做强做大，所有资本资源都迸发出发展的潜能。
争论的实质不是这个问题的本身，而是竞争的公平性。在我国渐进式改革中曾不得不对不同所有制企业区别对待、轮番政策调整的做法没有及时改变，有些一直延续至今。
舆论、政府管理和涉及企业的许多政策都打上了“所有制烙印”，包括已经上市的股权多元化的公众公司，每家企业都有一个“所有制标签”，分作“体制内”和“体制外”，并对其有亲有疏。这就在市场中形成了一条很深的“所有制鸿沟”。近来，这种对立在社会上进一步情绪化，已经成为经济社会稳定发展非常值得重视的体制障碍。世界上几乎没有哪一个市场经济国家把“所有制”提到如此的高度，以致割裂市场。
随着非国有经济的发展和居民财产性收入的积累，国有经济的比重呈下降趋势，有人开始担心民营经济发展是否已经碰到了“天花板”？面对种种现象和舆论，民企发展到一定程度就缺乏安全感，移民和财产向境外转移的数量和规模日益上升。针对这些现象，有人提出，在我们的体制和政策下能不能培育、容纳和留住本土成长出来的李嘉诚、王永庆、郭鹤年和李秉哲？
我们正面临跨越中等收入陷阱的考验。重要的途径是鼓励创新创业、扩大中等收入阶层。此时，非公经济的发展至关重要。多种所有制经济公平竞争的理论观点中央早已确认并阐明；国务院“老36条”、“新36条”也已发布多时，但进展十分有限。近来，有关所有制的争论反而再起。
上世纪90年代初，有关“姓资姓社”问题的突破，大大解放了思想，为建立社会主义市场经济体制扫清了障碍，极大地调动了经济增长潜力，今天，如果能摘掉企业“所有制标签”，消除“所有制鸿沟”，突破“姓国姓民”的桎梏，将是新时期生产力的又一次解放。
结论：
探索“亲市场经济”的国有资产实现形式
在确立“现代企业制度是国有企业改革方向”的同时，中央一直特别关注的另一个问题是国有资产管理如何能与市场经济融合。早在1993年十三届三中全会《决定》就提出，“积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径”。1997年十五大进一步指出，“要努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式”。2002年十六大再次指出，“进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式”。2003年十六届三中全会《决定》进一步强调“积极探索国有资产监管和经营的有效形式”。
迄今为止，我们一直将国有经济等同于国有企业，在产业领域把实物形态的“国有企业”作为国有经济的唯一实现形式。尽管在部分市场失灵的领域仍有实际意义，但随着改革的深化，在一般领域继续以拥有、管理和控制“国有企业”群作为国有资产实现形式，使企业和政府不断遇到各种困惑。
将经营性资产资本化，选择可以用财务语言清晰界定、计量，并具有良好流动性、可进入市场运作的具有公共性的资本化的实现形式，具有重要意义。银行业国有资产资本化管理已经取得了较好的效果。在一般领域，国有资产实现方式的资本化是进一步深化改革的重要突破口：
一是国有资产资本化意味着国家从拥有、管理和控制国有企业，转向拥有和运作国有资本；意味着顶层国有企业的整体改制。持股机构与投资的企业建立股东与公司的关系，政府不再控制和管理；企业依法成为独立市场主体，聚焦于财务业绩，在董事会指导下，在竞争中做强做大。这对政府和企业都是又一次解放。
二是资本化的国有资产具有良好的流动性，国有经济布局调整将通过国有资本在行业和企业间的“有进有退”来实现。这种进退，原则上不影响企业的经营范围和业务结构。
三是政府摆脱了与“国有企业”关联关系的掣肘，有助于站在超脱地位，进行市场监管，提供公共服务；有助于改变按所有制区分企业的政策，公平地对待各类企业，消除“所有制鸿沟”，完善社会主义市场经济体制。
四是国有资本可分作两种投向、两种运作机制。在市场失灵的领域国家委托专业投资控股机构投资运作，实现政府特定的公共目标。在一般领域的投资，委托专业的社会性投资机构运作，追求更高的财务回报。两类投资各有明确的目标，有利于提高效率。
五是国有资本投资收益通过国有资本经营预算，主要用于弥补体制转轨过程中必须解决的那些需要公共财政支付的历史欠账，保障经济社会平稳转型，并使“全民所有”回归全民分享的本性。
六是国有资本预期功能主要通过市场运作实现，而不是以破坏市场机制为前提。这就使国有资本具有“亲市场性”。规模较大的国有经济的这种存在，原则上没有扭曲市场的动因，而是维护市场的力量。
国有企业改革已经取得了很大进展，但改革的任务并没有完成。党的十四届三中全会以来，中央对国有企业改革的重大理论创新和指导方针是完全正确的。进一步深化国有企业改革，将为体制转轨、实现可持续发展奠定基础。
原文刊登于2012年第13期《财经》杂志
原题为《国企改革转入国资改革》
在谈到“国有经济有进有退”时，往往误解为“国有企业有进有退”。
必须使国有资产“资本化”，由“国有国营”转向“股份制”。
不能因概念含混，为防止出现俄罗斯、东欧式的私有化，而停止国有资本布局的调整。
大量国有资本连同收益仍滞留在一般制造业，已经没有什么意义。现在有巨量民间资本可以“接盘”。
国家可考虑将滞留于一般产业国有资本的30%，或许50%划转到社保和公益性基金。
如果把“保值增值”提到不恰当的高度，就会产生谬误。
在我们的体制和政策下能不能培育、容纳和留住本土成长出来的李嘉诚、王永庆、郭鹤年和李秉哲？
今天，如果能摘掉企业“所有制标签”，消除“所有制鸿沟”，突破“姓国姓民”的桎梏，将是新时期生产力的又一次解放。
国有资产资本化意味着国家从拥有、管理和控制国有企业，转向拥有和运作国有资本。
