第三节 代表议案和代表建议
一、代表议案的概念和范围
人大代表依法提出议案是执行代表职务，是代表人民的利益和意志参加行使国家权力和参加管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要工作，是行使代表职权、履行代表职责、发挥代表作用的重要途径。代表要按照法律的有关规定，从实际出发，认真负责地提出议案与建议、批评和意见。
（一）什么是代表议案
根据提案人的不同，人大的议案共有两类：一类是有关机关的议案；另一类是人大代表的议案。地方组织法规定，县级以上的地方各级人大代表10人以上联名，乡镇人大代表5人以上联名，可以向本级人大提出属于本级人大职权范围内的议案，由主席团审议决定是否列入大会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会会议议程的意见，再由主席团决定是否列入大会会议议程。
从实际情况来看，人大会议审议的议案绝大多数是由有关机关（主要是人大常委会和政府）提出的，这符合宪法关于国家机构的制度安排，符合实际需要。
代表议案是人大会议审议的议案的来源之一和重要组成部分，是人大代表执行职务的一种重要行为。如果用一句话概括，代表议案就是法定数量的国家权力机关组成人员向本级人民代表大会提出的，内容属于本级人大及其常委会的职权范围内的事项，要求列入本级人大及其常委会会议议程进行审议的议事原案。
（二）代表议案的范围
地方人大代表的议案范围指的是地方人大及其常委会职权，也就是人们通常说的人大“四权”涉及的内容，即人大立法权、选举任免权、重大事项决定权、监督权涉及的内容。当然，立法权涉及的内容，属于具有立法权限的地方人大的代表议案内容。实践中，地方人大代表议案范围与全国人大的有所不同，视各地人大的具体情况而定。一般说来，涉及本行政区域全局性、长远性、根本性的，具有较强决策性质的重大事务，都属于人大代表议案的范围。
不属于代表议案范围的有5个方面：（1）政府行政管理职权范围内的事项；（2）应由下级人民代表大会和地方各级人民政府处理的地方性事务；（3）监察委员会、人民法院和人民检察院审判权、检察权范围内的事项；（4）政党、社会团体、企业事业组织和个人的事务；（5）其他不属于本级人大及其常委会职权范围内的事项。
需要指出的是，宪法按照国家机构运行的客观需要，对代表议案范围也作了一定限制。例如，整个国家的国民经济和社会发展计划案、预算案和设置省、自治区、直辖市的议案等，是由政府部门提出的，不能由代表提出。
二、代表议案的提出和基本要求
（一）代表议案的提出
1.提出的主体。提出议案的主体要符合法定资格和法定人数。除法定国家机关外，县级以上各级人大代表10人以上联名、乡级人大代表5人以上联名才可以提出议案。
2.提出的时间。人大代表议案，一般在大会会议期间提出。代表在大会会议期间提出的议案，应当在大会主席团决定的代表提出议案的截止时间之前提交。另外，为保证代表有充裕的时间酝酿、提出议案，对符合议案基本条件、准备成熟的代表议案，也可以在大会闭会期间提出。
3.提交的程序。大会会议期间提出的代表议案，由各代表团在规定代表议案截止时间前送交大会秘书处或者有关机构。全国人大会议期间，大会秘书处设置专门的议案处理机构，并在代表驻地安排工作人员接收代表提出的议案。
代表提出的议案，在交付表决前，提案人可以要求撤回。
（二）代表议案提出的基本要求
1.在调查研究、认真准备的基础上提出议案。人大代表提出议案，应当本着对党、对国家、对人民负责的精神，站在全局的高度，慎重对待。代表们应当将提出代表议案与闭会期间的代表活动相结合，把参加代表视察和专题调研等的过程，作为酝酿、起草议案的过程。代表的视察和调研，要突出重点，抓住关键，有目的、有准备地进行。还要通过各种方式密切联系人民群众，包括通过座谈、走访、征求意见等形式，深入实际，深入基层，深入群众，深入开展调查研究，倾听群众意见，了解真实情况。在此基础上，围绕党和国家的中心工作、改革发展稳定重大问题和人民群众关注的热点、难点问题，在认真酝酿并充分准备的基础上，依法提出有针对性、可行性的议案。代表不是不可以接受他人转递的材料，但是要加以认真研究和加工，不能简单地把他人起草的材料，直接作为议案提出。
2.根据本级人大及其常委会的职权提出议案。因为只有符合本级人大及其常委会职权范围的议案，才有可能列入人大会议议程，才能真正作为代表议案处理。凡属政府职权范围内的事项，其他各级人大职权范围内的事项，监察委员会、人民法院和人民检察院职权范围内的事项，政党、社会团体、企事业组织和个人的事务，以及其他不属于本级人大及其常委会职权范围内的事项，如制定行政法规、调整行政区划、增加机构编制、申请建设项目、申请财政拨款、案件申诉等，不应作为议案提出。
特别要注意，不要以为只有代表议案重要或者受重视，而把属于代表建议的内容作为代表议案提出。
3.在保证质量的前提下提出议案。根据代表法的有关规定，代表提出的议案应当有案由、案据和方案。根据立法法的有关规定，如果代表提出的是法律案，还应当附有法律草案文本及其说明。人大代表提出议案的案由应当明确清楚，案据应当充分合理，方案应当具体可行。
4.提出议案应当共同负责。代表联名提出议案，不是简单的共同签名，而应当体现所有联名代表的共同意志。代表团提出议案，应当经代表团全体会议充分讨论，过半数通过，并由代表团团长签署。代表联名提出议案，领衔代表应当采取适当方式，使参加联名的代表了解议案内容，以表达其真实意愿。如领衔代表可以向参加联名附议的代表分别提供议案文本，经附议人认真审阅同意后，再签名附议；有条件集体讨论的，应经集体讨论，取得一致意见后，再签名提出。
5.符合代表议案的格式要求。为便于代表议案的处理和审议，实践中，还要求代表议案应当书面提出，一事一案，使用大会秘书处统一印制的代表议案专用纸。代表应当按照代表议案专用纸上所列项目和要求填写，并亲笔签名。
需要指出的是，代表提出议案还要明了有关的提出程序，以及代表议案处理工作的一些程序，以保证代表对议案的提出和处理心中有数，做好代表议案的提出和处理工作，更有利于发挥代表议案的作用。代表在准备议案过程中遇到一些难以解决的问题，也可以请人大常委会有关办事机构给予协助并提供必要的服务和保障。
三、代表议案的处理
议案的处理程序是由法律规定的。全国人大和地方各级人大以及有关机关、组织根据法律规定和工作实际，处理代表提出的议案已经形成了一套比较健全的工作制度，许多做法都比较相似。
人大代表提出的议案，由大会主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程，并将主席团通过的关于议案处理意见的报告印发会议。
大会主席团作为人大会议的领导机构，负有处理代表议案的重要职责。大会秘书处作为大会主席团领导下的工作机构，具体承办代表议案的处理事宜，主要是负责代表议案处理的有关协调工作。人大各专门委员会是人大的工作机构，在大会期间接受大会主席团的领导，负有根据主席团的要求审议代表议案、提出是否列入会议议程的意见的重要职责。
大会主席团决定列入本次会议议程的代表议案，应交由各代表团进行审议，并同时交有关专门委员会进行审议、提出报告，再由主席团审议决定是否提请大会全体会议表决。代表提出的议案不在本次会议审议的，主席团可以交有关专门委员会在闭会期间进行审议，提出是否列入人大或者人大常委会会议议程的意见，由人大常委会审议决定。
大会秘书处和人大常委会办事机构，对不符合议案基本要求的代表议案，可以建议提议案人进行修改、完善，或者建议提议案人将议案改作建议、批评和意见重新提出。
四、代表建议、批评和意见的概念和范围
根据宪法和有关法律的规定，代表除有权依照法律规定的程序向本级人大提出属于本级人大职权范围内的议案外，还有权向本级人大及其常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见，有关机关、组织必须研究处理并负责答复。
（一）什么是代表建议、批评和意见
从字面意思看，建议是提出的主张，批评是指出缺点和错误，意见是对事情的看法。人大代表提出对各方面工作的建议、批评和意见（有时简称或者通称为建议），就是作为国家权力机关组成人员的人大代表就各方面工作提出主张、指出缺点和错误、发表看法。
代表提出建议、批评和意见，是执行代表职务，代表人民参加管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的一项重要工作。代表通过提出建议、批评和意见，反映民意，集中民智，了解有关机关、组织的工作情况，督促、支持有关机关、组织做好工作。认真研究处理代表建议、批评和意见并负责答复，是有关机关、组织的法定职责。有关机关、组织通过办理代表的建议、批评和意见，可使了解民意更加广泛，作出决策、开展工作更加符合人民的利益。代表提出对各方面工作的建议、批评和意见，有关机关、组织加以研究处理并予以答复，也是代表与有关机关、组织相互沟通、了解情况、促进工作的过程。
（二）代表建议、批评和意见的范围
人大代表有权向本级人大及其常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见。但人大代表又是分层次的，全国近290万名各级人大代表，所担负的职责是有区别的。作为各级国家权力机关组成人员的人大代表，提出建议时要有自己的定位。人大代表应当主要围绕本行政区域内的改革发展稳定的大局，政治、经济、文化、社会生活中的重要问题和人民群众普遍关心的问题，在调查研究的基础上，对本级人大及其常委会、政府及其部门、监察委员会、人民法院、人民检察院和其他机关、组织的工作提出建议、批评和意见。
（三）应当注意的是，有些问题不应当作为代表建议、批评和意见提出：
1.应当避免将属于下级地方有关机关、组织管理的事务向本级人大或者其常委会提出。各级机关、组织在职权或者职责上是有分工的，属于下级地方的事务和解决的问题，不适合作为建议提到本级人大或者其常委会来。
2.对于正在诉讼程序中的司法案件，不宜作为建议、批评和意见提出。代表可以建议当事人按司法程序提请主管机关处理，也可以以书面形式转由本级人大常委会的办事机构、有关司法机关按照工作程序处理。因为对这些没有审结的案件提出建议、批评和意见，可能影响最终的审理工作。对这类建议、批评和意见，实践中一般都是作为信访件处理的。
3.人民群众委托代表转交的各类申诉，或者请代表转交人大或者其常委会的各类意见和建议，不宜作为建议、批评和意见提出，可以交大会秘书处或者人大常委会的办事机构处理，实践中一般都是作为信访件处理的。
4.属于学术探讨、产品推介的，不宜作为建议、批评和意见提出，可以交大会秘书处或者人大常委会办事机构处理。
5.涉及解决代表本人或者亲属个人问题的情况，可以交由人大常委会的办事机构按照有关工作程序处理，一般也不宜作为代表建议、批评和意见提出。这是因为代表执行职务是一种公权利，应当遵守“回避”原则。
6.其他不应当作为代表建议、批评和意见的，包括没有实际内容的建议、批评和意见。因为内容空泛、笼统的建议、批评和意见，提出来没有必要，处理起来也会造成不必要的劳动浪费。
五、代表建议、批评和意见的提出及基本要求
（一）代表建议、批评和意见的提出
1.提出的主体。人大代表提出建议、批评和意见，可以单独提出，也可以联名提出。
2.提出的时间。人大代表提出建议、批评和意见，可以在大会会议期间，也可以在大会闭会期间。在大会会议期间，代表向人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见；在大会闭会期间，代表向本级人大常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见。
3.提交的程序。大会会议期间，代表将所提建议、批评和意见送至大会秘书处。大会秘书处设置建议、批评和意见处理机构，在代表驻地设有工作机构接收代表提出的建议、批评和意见。大会闭会期间，代表将所提建议、批评和意见交本级人大常委会办事机构。为方便代表，人大常委会办事机构还为代表制发代表建议专用信封。
代表提出的建议、批评和意见可以随时要求撤回。
