总则
第一条为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。
【释义】
本条是关于立法目的规定。行政强制法是行政法领域中的一部重要法律，与行政处罚法、行政许可法并称为行政程序立法的“三部曲”。行政强制涉及的主要是“官民”关系，在构建社会主义和谐社会中，官民和谐是社会和谐的重要组成部分，只有官民和谐了，才能保障和促进社会和谐。在实践中，行政强制既存在“乱”和“滥”的问题，也存在“软”的问题。“乱”施和“滥”施行政强制侵害了老百姓的合法权益，难以建立和谐的官民关系，不利于构建和谐社会。“软”使正常社会秩序得不到维护，妨碍多数人的生活和工作，最终损害公共利益，对官民关系造成了不利影响，也不利于构建和谐社会。行政强制法围绕行政权和当事人权利这一基本关系，将立法目的定位于规范、保障、监督行政强制权以及保护当事人权益，通过平衡公共利益和个人权益，使行政强制权能在法制轨道上平稳运行，解决“乱”、“滥”和“软”的问题，促进官民和谐、社会和谐。在立法过程中，有人对行政强制法的立法时机提出不同意见，认为制定行政强制法是确认和进一步加强行政强制权，将使已经失衡的官民关系更加偏向于行政机关，不符合构建和谐社会的要求。这是一种误解。法律追求公平、公正，是一门平衡各利益主体权利义务的艺术。行政强制法立足于兼顾公共利益和个人合法权益，并明确了相应的多重立法目的。
首要立法目的是规范和监督行政强制权，同时监督与保障并重，从而保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序。
一、规范行政强制的设定和实施
职权法定是依法行政的基本内容，行政机关的权限来源于法律规定，法律未规定的权力行政机关不得实施。行政权不是自然产生的，也不得自授。要规范行政强制，首先要规范行政强制的设定权，即明确哪个国家机关以哪种形式赋予行政机关行政强制权。实践中，行政强制设定“乱”的问题较为突出，主要表现为：一是设定主体过多。除了法律、法规外，规章及其他规范性文件也在设定行政强制。二是设定权限太乱。由于除立法法规定限制人身自由以及商业银行法规定冻结存款只能由法律规定外，法规、规章及其他规范性文件有关行政强制权的设定权限没有统一规则，因此各类立法和规范性文件设定的随意性很大。三是设定的行政强制名称太多。根据学者统计，法律、行政法规、规章中行政强制的名称有260多种。同样的行政强制措施名称却有多样，如与扣押相近的有强制扣押、暂时扣押、暂扣、扣留、暂时扣留、暂予扣留等。因此，行政强制法将规范行政强制的设定作为立法目的和主要任务，设专章规定行政强制的设定。这也是行政强制立法过程中讨论的热点和难点问题。
实践中，行政强制实施“滥”的问题也较为突出，主要表现为：一是实施主体太多，即有权实施行政强制的机关多。有些行政机关将行政强制委托给一些单位，有的甚至是企业实施。在具体执法时，有的由行政机关临时聘用的人员实施行政强制，低素质的执法队伍极易导致权力的滥用。二是对行政强制概念的理解乱。由于行政强制没有统一定义，有的行政机关为了规避行政处罚法的程序规定，避免败诉，倾向于将一些行政处罚理解为行政强制。三是实施程序缺乏统一规定，具体程序五花八门，也存在过分倚重强制，忽视教育、说理和社会效果的情形。四是以行政强制为手段，来实现其他行政管理目的。有的行政机关采取行政强制，其不是为了实现法定目的，而是为了实现其他行政管理目的。行政强制法将解决行政强制实施“滥”的问题作为主要任务，将规范行政强制实施作为立法目的，对行政强制的定义、方式和种类、实施主体、实施程序以及实施应遵循的原则作了较为明确的规定。
二、保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序实践中，也存在行政强制实施“软”的问题，主要表现为行政决定不落实及执行难的问题。有的行政机关怕事不作为，对违法行为长期姑息，没有及时依法实施行政强制权制止和纠正违法行为，造成了不好的社会影响。有的是行政机关申请法院执行，存在执行率不高、执行程序不规范、执行期限过长、缴纳高额执行费等情形。为此，行政强制法将保障和监督行政机关依法履行职责作为立法目的，兼顾保障和监督。
行政权是国家权力的重要组成部分，尽管行政权有容易被滥用的特点，但其是维护公共利益和社会秩序的主要力量。为了充分发挥行政权有利的一面，应当将行政权纳入法制轨道，并授予行政机关必要的行政权力，依法保障行政机关履行职责。行政强制法通过以下几个方面来保障行政机关依法履行职责：一是明确了行政机关可以依法实施行政强制权。有关行政强制措施和行政强制执行体制的规定，与我国行政机关所承担的繁重任务相匹配，确认了行政机关可以依照法律、行政法规、地方性法规的规定，享有相应的行政强制权。二是通过规范设定权，保留了行政法规中已经规定的多数行政强制权，地方性法规中有关查封、扣押的规定继续合法有效。将实际行政执法中必要的、合法的行政强制权保留下来，同时将不规范的行政强制权予以清理，有破有立，有效保障行政机关依法履行职责。三是针对目前行政强制程序普遍缺失的现状，强化程序规定，使行政强制权更加合理、合法。同时，根据实际行政执法情况规定了简易程序，以保障行政机关在紧急情况下也有能力履行好职责。四是规范行政机关申请法院强制执行程序，理顺关系，提高效率，做好衔接。行政强制法设专章规定了申请人民法院强制执行，明确了行政机关自期限届满之日起三个月内申请法院强制执行，同时也明确了法院受理申请、作出执行裁定的期限等。另外，还规定了立即执行的情形。
监督行政机关依法履行职责是行政强制法的重要立法目的。现代行政法理论中，监督、约束行政权是行政法的重要任务。行政强制法主要从以下方面来实现监督的目的：一是着力于明确行政强制权的界限，对行政强制的定义、种类、设定和实施作了统一规范，特别是明确了法律、法规以外的规范性文件不得设定行政强制。划清行政强制权的界限，为依法开展监督工作提供了尺度和标准。二是明确了实施行政强制权时的禁止性规定，加大了监督力度。行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。三是对违法实施行政强制的行为规定了法律责任。行政强制法在“法律责任”一章中对没有法律依据、改变行政强制对象、条件、方式以及违反法定程序等违法行为规定了责令改正、处分及赔偿等法律责任。四是规定了救济途径。公民、法人和其他组织对行政机关实施行政强制，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼，因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。
维护公共利益和社会秩序既是包括行政强制权在内所有行政权的正当性和实施目的所在，也是以行政强制权为规范对象的本法的立法目的。行政权作为必要的公权力，其起点和终点只能是公共利益，不能有自身利益。行政强制作为一类典型的行政权，其出发点是维持正常的行政秩序，保证行政决定内容的实现，体现了对公共利益的维护。行政强制领域中的******和不作为都违背了设置行政权的初衷，是对公共利益的损害。本法通过保障和监督行政机关依法履行职责，来实现维护公共利益和社会秩序的目的。
三、保护公民、法人和其他组织的合法权益
对广大人民群众而言，行政强制权的行使，打击了行政违法行为，维护了公共利益，也从根本上保护了广大人民群众的利益。这时，公共利益和个人权益是一致的，依法实施行政强制权，也有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。但是，行政强制涉及对当事人的人身权、财产权的限制和剥夺，违法行使会侵害当事人的合法权益。因此，要从程序上保护当事人的合法权益，实施错误的要赔偿。
在对违法者实施行政强制时，也有保护当事人合法权益的问题。行政机关既不能对违法行为视而不见，放纵违法行为，也不能对违法行为任意实施行政强制。为了实现官民和谐、社会和谐这一根本目的，行政强制法主要从以下几个角度作了规定：一是规范行政强制的方式和实施主体，使行政强制权师出有名、名正言顺。二是要求谨慎行使行政强制权，遵循最小侵害、强制与教育相结合等原则，做到有度、有节。情节显著轻微、没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施；中止执行满三年未恢复执行的，不再强制执行等。三是从程序规则入手，做到说理充分、执法规范文明，保护当事人知情权等程序权利，约束行政机关的自由裁量权。
第二条本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。
【释义】
本条是关于行政强制的规定。在本法制定前，行政强制不是法律概念，社会对行政强制的认识也不一致。本条明确了行政强制的范围，对行政强制措施和行政强制执行下了定义，有利于统一认识，也明确了本法的规范对象。
一、关于行政强制
受国外行政法理论的影响，我国早期的理论认为行政强制就是行政强制执行。1989年我国行政诉讼法出台，规定了行政强制措施和行政强制执行两个概念，这样行政强制包括行政强制措施和行政强制执行的观点逐渐占了主流。本法将行政强制定位于行政强制措施和行政强制执行的上位概念，主要考虑到在我国行政强制措施和行政强制执行已经是法律概念，行政诉讼法第十一条第（二）项规定了对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施，第六十六条规定了行政强制执行。尽管行政强制措施是我国所特有，在一定程度上偏于强调行政管理效率，但已经成为行政管理的重要手段，在社会转轨和行政体制改革需逐步推进的背景下，加强规范是方向，尚难一律取消。同时，从理论上看，行政强制措施和行政强制执行之间虽存在不同之处，但都具有行政性、服从性、物理性和依附性的特点，两者具有较强的共性，有必要将它们归纳为一类行政行为。
在本法制定之前，由于缺乏行政强制的统一法律规定，加上行政执法中为了规避行政处罚法对行政处罚的规范，将一些负担性行政行为解释为行政强制，使得社会对行政强制的认识并不一致。本条将行政强制确定为一个法律概念，明确了行政强制包括行政强制措施和行政强制执行，行政强制的以下特点有利于将行政强制与其他具体行政行为相区分。行政强制具有以下四个特点：（1）行政性，行政强制是发生在行政管理领域中，为了实现行政管理目的，主要由行政机关依照行政程序作出的行政行为。值得一提的是，申请法院强制执行中执行机关是人民法院，理论上行使的是司法权，但考虑到我国行政强制执行体制的现状，可将其理解为行政权的延伸，将一并纳入本法规范。行政性特点可以将行政强制与刑事强制及诉讼强制区分开。（2）服从性，即行政强制是典型的行政机关单方行为，当事人必须服从决定，没有自由选择的余地。服从性特点可以将行政强制与行政合同、行政指导、行政许可、行政给付等非强制性具体行政行为区分开。（3）物理性，即行政强制是直接作用于当事人人身、财产等权利，具有限制人身和改变财产物理状态效果的具体行政行为。它是发生可见动作的有形行为，而不是无形行为；不仅是意思行为，还是实力行为。物理性特点可以将行政强制与行政处罚、责令停止建设等行政命令相区分。（4）依附性，即行政强制尽管作为一类独立的具体行政行为存在，但依附性仍是其特点，行政强制本身不是目的，不能为了强制而强制，行政强制总是为其他行政行为的作出或者实现而服务的。
