第25章 广播影视产业政策法规研究(7)

过去，我国的广播影视行业一直定性为“事业”，直到1992年才明确定性为“第三产业”。当前，我国广播影视行业为“事业体制，企业管理”的双轨制管理体制，广电机构同时具备公共性质和商业性质。这种体制在发展初期对保护国家文化信息安全曾起过积极作用，但随其发展，弊端日现；行政和经济的双重垄断，产权不分，责权不明等问题逐渐凸显。从这个角度来说，不同于我国广电机构事业、产业的内部划分，英、日、韩等国家“公商并存”的广电体制从外部划分公营与商用的界限，有利于保持产权独立，建立现代企业机制，不失为一种有意义的借鉴。

“外部划分”就是把广电机构产业、事业的部分彼此分离，独立发展。集中说来，要实现三个方面的分离：一是权利层面的分离，即行政与市场的分离，宣传与经营的分离。二是运营实施层面的分离，即制播分离。电台与电视台的策划、生产、包装是市场行为，因此除新闻以及重大时政节目之外，广电媒介的内容生产要按市场规律运作。三是业务操作层面的分离，按照社会效益的要求生产和传播新闻内容，按照经济效益的要求生产和传播娱乐和广告内容。

2.对资本的管理

美国的广播影视行业完全采取市场化体制，而“公商并营”使得英国、日本、韩国长期存在商业体制，所以民营资本是美、英、日、韩广电行业的主要力量，广播影视行业对资本的需求和追逐促发了广电机构之间的兼并和大型媒介集团的产生。但是各国对国外资本的介入仍持谨慎态度。即使在完全商业化、资本自由流动的美国，管制当局对境外资本还是有所控制，如禁止外籍人士控制国内的广播影视企业，所以当年默多克以个人加入美国国籍的方式进入美国广播影视业。英国2003年的《通信法》废除了1990年《广播法》对特定广播经营者的外资限制，并废除了对宗教团体所有权的限制，这说明广播影视行业的资本有一个逐渐开放的过程。日本《电波法》和《广播电视法》规定外国人、外国政府或其代表、外国法人或团体不能申请设立电台或电视台。外资在广电媒体中的股权比例不得超过20%，不能有外国人担任公司执行董事，外国人在董事会中的席位不得超过总数的1/5。韩国禁止外资参与地面广播电视，允许国外资本进入有线电视行业（新闻频道和综合频道除外）和卫星电视行业，但也对所持股份进行限制。

在我国广播影视领域，各种资本是区别对待的，整个产业链有限制地对社会资本和国外资本开放。国家广电总局要求逐步加大广播影视市场的开放力度，逐步放宽市场准入，吸引、鼓励国内外各类资本广泛参与广播影视产业的发展，不断提高广播影视产业的社会化程度。允许各类所有制机构作为经营主体进入除新闻宣传之外的广播电视节目制作业，允许境外有实力有影响的影视制作机构、境内国有电视节目制作单位合资组建由中方控股的节目制作公司。电台、电视台和广电集团（总台）内重组或转制为企业的单位，在确保控股的前提下，可吸收国内社会资本探索进行股份制改造，条件成熟的广播电视节目生产营销企业经批准可以上市融资。

虽然我国广播影视行业在资本管理上已经比较成熟，结合各国经验，仍可以在以下三个方面进行完善：一是对于商业性的地面广播影视建设进行投标，高效、透明地获取最有价值的资本；二是我国广播影视业对各种资本的吸收可参考美国和日本的经验，企业法人、董事长只能由具有中国国籍的公民担任。三是广播影视产业链的各个环节都可以对各种资本开放，参考韩国经验，对资本份额进行限制。

3.对频率的管理

频率本质上是稀缺资源，各国对频率都采取通过发放数量有限的许可证进行定量分配的管理办法。美国、英国的频率管理最早也是分配频率，发放执照。美国规定只要是美国公民，没有犯罪记录和违规记录，有足够的财力和技术，都可以向FCC的大众媒体局申请频率。如果频率有限，多家竞争，将举行听证会判定频率的归属，检验合格后发给电台电视台执照。后来随着竞争的加剧，引入市场机制，对商业电视台的频段进行拍卖。英国通信办公室负责对商业广播电视公司的频率使用申请办法执照；英国《2003年电信法》引入了许可证交易制度，可以对许可证或频率许可证中的权利进行一定范围内的交易，但要征得通信办公室的同意。当前英国频率管理的经济机制主要包括频率交易制度、频率自由化、闲置频率的拍卖制度。日本和韩国的频率分配也实行许可证制度。

在我国，频率的管理是制定无线电视台的频段，对卫星频道落地实行审批制，不允许频道的出租与转让，完全靠行政力量进行管理和控制。而国外的频率管理体制使得部分频率商业化，与我国现阶段的频率制度有很大不同，但可为适合我国国情的频率体制改革提供参考，在保障所有权的前提下，提高广播电视频道的经营效率。

4.对传输网络的管理

在传输网络的管理方面，美国采取“不同传输渠道，不同管理方式”的管理体制，对无线网采取许可证制度，对卫星采取审批制度，对有线电视采取授权经营的方式。日本和韩国采用许可证制度，日本《电波法》和《有线电视广播法》规定开设无线电台和有线电视台都要得到总务大臣的“许可”。韩国《广播法》规定，从事地面和卫星播出业务，必须依据《无线电法》，经广播委员会推荐，向信息通讯部申请许可；从事有线电视业务，必须在完成设备安装后，经推荐申请许可。但是，在三网融合的国际趋势下，各国的传输网络管理机制也在不断的调整之中。英国采取“统一监管”的管理体制，电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、播放标准委员会5个机构于2003年联合成立了统一的监管机构——通信管理局(OFCOM)，全面负责电信、电视和无线电的监管，彻底打破了信息领域中存在的各种壁垒，使技术和业务进一步融合。美国则在统一机构和框架内，设立不同的部门对电信和广电分别监管，1934年，依据《通信法》，美国成立了具有综合监管功能的美国联邦通信委员会(FCC)。FCC在内部分设不同的部门分别监管电信业和有线电视业。英国2003年《通信法》和美国1996年《电信法》，都允许电信运营商与有线电视运营商相互进入，经营电信业务无须获得许可，经营有线电视业务需要获得许可。当前，我国对无线网络的管理主要采取许可证制度，对有线网络严格实行“一市一网”的管理政策和许可证准入制度。在三网融合方面，国际上“统一监管，允许双向进入”将是我国传输网络发展的趋势。

5.对节目内容的管理

英国2003年《通信法》把卫星和电子通信网络的电视内容许可纳入广播法许可证加以管理，通过这种方式，政府试图管制所有电视类业务的内容广播。此外，英国从1909年开始通过立法对视听产品实行审查分级制度，现在这项制度已经十分完善。美国没有事前审查制度，但实行事后处罚制度。FCC通过法律规定禁止播出某些特定的节目，如果电视台播出违法内容，FCC将进行处罚。如美国1990年通过《儿童电视法》，要求商业电视台必须播出儿童节目，随后的相关法规对儿童节目的播出时间、时长进行了详细规定。此外，FCC规定禁止愚弄观众，不得播出假消息，禁止在早6点和晚10点之间播出污秽猥亵的内容。日本通过《广播电视法》等法规体系和行业自律体系对广播影视内容进行各方面的规定和限制，成立广播电视节目审议机构。韩国《广播法》和广播委员会对广电节目进行分类管理，限定广告播出的时间和形式，并规定播出独立制片公司提供的节目、国外节目、公益节目的比例，对于违反行为，可给予警告、罚款、暂停运营或吊销许可证的处罚。

我国对节目内容的管理，首先是对制作主体实行审批和许可证制度，节目内容上规定禁止播出危害国家、诲淫诲盗的内容，影视剧也要取得许可证才能制作、交易和播出。在播出时实行审查制，播前审查，重播重审。此外，还规定了播出影视剧、境外节目、广告的时间比例等。综合国际实践，建立广播影视内容的分级制度、建立行业自律体制，是我国广电内容管理值得借鉴的地方。

6.对市场结构的管理

美国对广电市场的管理有着悠久的历史，主要是通过对广播影视业的结构进行宏观调控，使该产业保持结构的合理性，符和公平竞争的原则。20世纪40年代初，FCC制定了《广播联营条例》，限制广播业的垄断化。因此，全国广播公司被迫出售两个广播网中的一个，被出售的广播网后来重组成ABC，与NBC、CBS形成三大商业广播网三足鼎立的局面。再者，FCC规定在区域性市场上拥有电视台的数量，在全国性市场上覆盖电视观众的比例。美国1996年《电信法》允许电话和有线电视相互进入，允许有线电视服务提供者与电话运营者之间的相互参股。20世纪70年代初，美国司法部判定广播电视网退出娱乐制作，除了新闻和时事节目，禁止电视网全部或部分拥有节目版权。从此，制作和播出在外部形成了产业链的两个独立环节。

在英国，引入商业电视体系后，公营电视台和商业电视台彼此竞争。随着技术和市场的发展，20世纪90年代初，英国开始进行三网融合，最初只允许广播电视行业单向进入电信行业，不允许电信公司经营电视业务，90年代后期才允许双向进入。2003年，英国政府将电信管制局（OFTEL）、独立电视委员会（ITC）、广播管制局（RA）、广播标准委员会（BSC）和无线通信管制局（RCA）5个管制机构，合并成立通信管制局（OFCOM）。改变了以往分裂的管理框架，统一了管制方式，促进了三网融合，促进了竞争。英国广播影视与电信进入的不对称性，对我国当前的国情来说，具有较为重要的借鉴意义。

在日本，政府一直积极保护NHK的利益，允许NHK建立覆盖全国的广播网，而对于商业电视台则依据《电波法》禁止跨地区跨行业的经营。这就使NHK在规模上占有压倒性的优势，各商业电视台通过签约组成5个商业电视网与NHK抗衡，最终形成“一大五小”的市场结构。这对于我国当前同样央视一台独大，省级卫视难以形成合力竞争，而彼此竞争激烈的电视形势，具有一定的参照价值。

在韩国，虽然公营与商营并存，但实际上还是三大台垄断。为了打破垄断，激活市场，推行节目制播的专业分工，一方面实施节目配额制，另一方面贷款扶持三大网之外的独立制片机构，鼓励节目的市场化生产。同时发展有线电视和卫星电视，为三大无线电视台增加竞争对手，横向打破垄断。为了增强新生的有线电视和卫星电视的实力，韩国允许大企业和国外资本可分别持股33%。韩国制播分离的体制和实现途径对我国广电产业化的发展，具有很大的借鉴意义。

我国一开始规定广播影视分级建设和开发，全国的总量、布局和结构都由广电总局负责确定，地方广播影视的建设由地方广播影视行政管理部门负责。随着产业化的进行，我国开始着手打破“有系无统，条块分割”的格局，通过行政力量推动网台分离和制播分离，使事业和产业分离，产业部分尽快实行企业化运营。广播影视管理部门推动了广播电影电视三位一体，有线无线教育三台合并，省市县三级贯通。随着跨行业跨媒体的各省级广播影视集团的建立，我国广播影视业新的市场格局逐步形成。