（3）横向结构（horizontal structure）：如果垄断者同时在竞争领域活动，是否应该将其分解为多个相互竞争的企业，如美国的AT&；T？还是允许它原封不动地维持公司，如英国1984年的电信改革？在英国的自由化过程中，有的公司就彻底地分解为几部分，铁路公司就把管信号的铁路和运输火车车皮的运输公司分开。
（4）区域结构问题（regional structure）：究竟应该让它全部性垄断还是地区性垄断？电信业中市话是垄断的，是让每一个城市都有一个独立的电话公司呢，还是让全国只有一个公司负责城市电话服务？
（5）价格管制（price regulation）：自由进入在公用事业部门并不能消除对管制的需要，只是改变了管制的方法。例如放开，究竟什么样的产品价格仍然需要政府的管制？如何管制？究竟是按成本加利润，还是按照英国现在实行的RPI–x（零售价格指数减去某个百分比）？比如说，今年英国通货膨胀是3％，政府要求电话的价格是3％减去5％，即价格降低2％。原来的办法是按成本加一个百分比。
（6）接入价格管制（access price regulation）：其他经营者以什么样的条件使用垄断者的投入？因为竞争性行业必须使用一些垄断性的资源才能实行完整的服务。联通要使用中国电信的市话网，那么中国电信应该怎样对联通收费，政府应该怎么规定收费标准？自由化以后的矛盾就出现在这儿。
（7）对非价格行为的管制（regulation of non-price behavior）：如服务质量、通话成功率，甚至产品的安全、水质测试是否合格等等。
五、中国电信业的开放与中国电信部门的反竞争行为
对这个问题，讨论得很多。我年初曾在《改革》杂志上发表了一篇文章谈这个问题。在这里，我只做简单的介绍。尽管人们已经在普遍地使用电话了，但是对电信业还是不够了解的。
电信业，简单地说指的是三个部门，分别是：电信网（network）：包括本地网、长途网以及无线网；网上服务：包括基本服务（长话和市话）、增值服务；电信设备：电信设备在中国已经很开放，我们知道爱立信、摩托罗拉、诺基亚等跨国公司竞争非常激烈。网上服务都离不开电信网，电信网现在是垄断的，自然垄断性很强。
中国电信的开放大体经过这样一个过程：
1994年前：公用网的运营和基本网上服务合二为一，由邮电部的中国电信独家经营（regulator and operator），这不光是中国的特点，欧洲好多大陆的国家都有这样的问题，在电信业开放之前，它们的管理者和经营者是一样的。从1990年开始，中国政府已经允许其他企业经营增值服务，就是大家用的传呼机一类，又如提供信息服务，如租一条线，还有互联网。
1990年开始：允许其他企业进入增值服务，但得邮电部门批准。像打160、168咨询飞机时刻，接线员态度很好，为什么，他一分钟收两块钱，这也是增值服务，很赚钱。
1980年之前：价格由国家管制，价格管得很死，电信业基本上不怎么赢利。
1980年：“以话养话”：（1）收取初装费；（2）1982年“倒一九分成”；（3）1986年国务院批准各省市政府收取“附加费”；允许地方政府参与投资。价格放开了。这很有意思，一个垄断者，本来就害怕它欺负老百姓、欺负用户，才对它进行管制，现在老虎被放开了，变成爱怎么咬就怎么咬了。我们可以看到，在没有竞争的时候，放松了对垄断者的管制会带来什么结果。
1993年12月14日：国务院同意电子部、电力部和铁道部共同组建“中国联合通信有限公司”（联通）。联通最初设想是利用专用网，专用网是部门内部网，好比电力部有电力网，铁道部有铁道的电话网，部队有部队的电话网，最初以此为基础组建，实际上后来也没怎么用。
1994年7月19日：联通公司正式成立，股东16家，注册资本10亿。联通以电子部为主。人们经常谈到中国电信与中国联通的矛盾，实际上是邮电部与电子部的矛盾。这样，中国电信业进入“双寡头垄断”阶段的市场结构。
双头垄断一种是对称的，两家旗鼓相当；另一种是一个老大哥，一个小弟弟，非常不对称，这就引起了许多问题。这种不对称与电信业的特点有关，我们一般把它当作邮电部反竞争的表现。我提这个问题不是从电信改革的角度，当时是国家经贸委正在起草《反垄断法》，邀请我作为唯一的经济学专家参加它为此开的一个国际会议，我说我得说两句话，写一点东西，我说如果起草的《反垄断法》不能解决我文章中提出的问题，就不要起草了，因为它不会有什么用。每一个条款提出的问题有没有答案，司法上有没有判决，我们先不讲，先说一说邮电部的反竞争行为。
（1）对竞争者市场进入的限制：国务院批准联通进入电信市场，可是具体执行操作是邮电部，由于它既是管理者，又是经营者，它自然不愿意有竞争者进入，于是就设置进入限制，什么事都由它批，都要拖。
（2）对竞争者接入市话网的限制：无论用移动通信还是固定通信，都离不开电信网。130手机提供服务打到家里，都要用到市话，中国电信对此就进行限制，不让进入，使得联通的许多工作没法进行。
（3）垄断定价：对进入收取很高的价格，使进入者感到划不来。
（4）资源配置上的歧视政策。
（5）交叉补贴，不正当竞争。这里要强调一下，原来只有一个垄断者时，没有什么不正当“竞争”，如果说不正当，本来就存在不正当，在只有一个企业存在的情况下定价，长话多少、市话多少、寻呼多少无所谓，这就是所说的“肉烂在锅里面”。但一旦有了新的公司进入后，怎么定价就成了很关键的问题。最简单的办法是：把竞争领域的价格定得很低，垄断领域的价格定得很高，在内部形成交叉补贴，这样竞争对手就没法竞争了。最近手机的入网费降得很快，但其他的费用在相对地上涨，如固定电话。竞争最激烈的领域是寻呼机，有些地方如南京的邮电部门免费送寻呼机，送的成本都在其他方面收回来了，这样那些仅仅经营寻呼机的就没法生存，没人愿意入它的网。所以，这种不正当竞争很多。涉及价格，手机一直是实行双向收费，打手机的出钱，接电话的也要出钱，大家都建议改为单向收费。
中国电信提出一个方案，方案中它把手机费降下来的额度全部加在了固定电话的收费上，即手机上减少的收入在固定电话上都补回来了，它自然没有吃亏，吃亏的是联通，因为联通没有固定电话，那它就亏大了，所以联通显然不同意这方案，而不知情的人骂为什么手机现在还是双向收费时，中国电信会讲，我们早就制订出方案了，联通不同意。这些问题都需要仔细研究。由于种种措施，联通很难发展，因为他是一个网络，买了130手机，家里有火灾，要打火警，但电话线烧断了，用手机又打不出去，因为邮电部不允许130手机打119、110这种公益电话。就由于这些原因，新进入者当然很难发展，也就是说，没有其他措施，完全有可能自生自灭。这时候就需要政府出来进行管制。
自由进入好，但自由进入太快也会有麻烦。现在中国电信若彻底放开，不包括国外，估计联通很快就会死。为什么？现在有两家公司，联通还可以分享一些市场，还可以活，如果再让新的企业进入，把有限的市场再进行分割，这个小公司很快就会死，当然新的也很难活下去。尽管竞争是我们希望的，但有时候是不太可能迅速实现的，要慢慢地来。所以，需要政府在政策上的安排，帮助新的进入者发展市场。遗憾的是，至今管理者依然是经营者。
也许今年的机构改革后情况会有所好转，但这种情况的好转能有多快仍让人怀疑，为什么？原因在于存在贿赂，甲是管理者，乙是经营者，然后乙贿赂甲，甲和乙原来是一家——中国信息产业部是管理者，但因为与中国电信原来是一班人马，感情上有千丝万缕的联系，很难保证他们会公正地处理这件事。怎么办？应该重新组建一个电信专业独立的管理部门，这比关系还要重要，涉及整个中国电信业的发展结果。还有电信网与广电网的关系，广电部也有一套自己的全国性的网络，也可以提供电话服务，在淄博就有许多人用广电网的电话，这种电话很便宜，当然邮电部不允许，这属于违规。另外，互联网也起来了，这三网之间要解决体制的建立问题。这个问题非常大，周其仁教授主张三网并存，数家竞争。我这里主要想讨论可行的几种选择。
第一种是纵向一体化。这是过去的体制，垄断者经营基础网络，潜在的可竞争领域也由他经营，他服务于两个市场（市场1指市话，市场2指长话），没有竞争者，这是纵向一体化的垄断。这时政府主要是进行价格管制，因为垄断者有实行垄断价格的可能。
第二种是纵向分离结构。垄断性基础网由一个经营者经营，竞争性行业允许其他的人经营，垄断者只能提供市话网服务，而长话可以竞争。但是这里边有个问题：市话仍是垄断，政府就要就新进入者接入市话的进入价格，对两家协商进行管制。如果垄断者在市话上定很高的价格，虽然用联通电话的人不少，但联通却拿不到什么钱。
第三种结构是允许自由进入的纵向一体化结构。自然垄断部门仍由垄断者经营，但竞争性的长话网同时允许其他人经营。价格管制仍然是两个层次，类似我国的结构：邮电部垄断经营市话网，同时也经营长话、手机等，联通原来在长话网，现在也开始进入市话网。这也是一种选择。
第四种选择是公用网与服务完全分离的结构。这种状态的垄断者只对电信网负责任，所有的电话服务都不参与，就如同对高速公路的管理，开车上高速公路的就收费，不跟客人收费，只向运输公司收费。在其他经营者中，可能有既经营垄断性的市话又经营竞争性的长话服务的，也可能有只经营长话服务的，这时，价格管制在从事电话服务的公司和经营网络的公司之间进行。这个结构类似于对中国以后的电力公司的设想。电力公司是全国垄断的，以后电网系统将由一家公司经营，发电厂、配电部门可以分开，至少可以把发电分开，发电厂与电力公司独立，发电厂生产电之后再卖给公司。
第五种是所谓“数网竞争”的结构（图5）。周其仁教授的主张大体如此。几个网同时并存，邮电、广电、国际互联网，它们同时经营竞争性服务。这样就带来了复杂的问题，因为每一个经营者都可能经营其他的网，程序比较复杂，价格管制在这个进入问题上。中国现在的情况大体如此，这个数网并存很有可能。但有人批评这里存在重复建设问题，就是浪费资源。实际上，技术进步使电信硬件成本变得非常低，这样会有一定损失，但不可否认带来的收益也非常大。周其仁教授举了一个例子，每家都有一台洗衣机，虽然有时候半个月都不用一次，但为什么不能一个楼总共用一台？这时就要考虑服务可能太差，洗衣机放在谁家也是个问题，也没人维修。由此，我们假定有规模经济，只有一家企业最优，但事实上，如果有两个公司，成本提高，但由于还需考虑生产效率和配置效率的影响，虽不是最低点，但低于垄断成本点，可能也是最优点。
认识在市场经济中政府究竟要起什么作用，政府在多大程度上起这个作用，是本文的主要目的。垄断、外部性和信息不对称要求政府管制，但政府管制也会带来新的问题，甚至可能导致管制的失败，这种失败本身又与信息不对称有关，所以现在才讨论自由化问题。我特意用了一个电信业的例子，没有时间充分展开，大家有兴趣可以自己思考，我的目的主要是为了唤起大家对这些问题的兴趣。现在关注电信业的人较多，但实际上中国有大量的事需要关注，如电力、火车、铁道改革，还有航空、煤气、水。
*本文根据作者1998年10月22日在“君安学术论坛”上的演讲整理而成，曾收入《产权、政府与信誉》一书。
