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第33章 政权组织形式(2)

我们可以来看一下日本1946年宪法有关君主立宪制的规定。之所以选择日本而不选择作为君主立宪制之母国的英国,是因为英国宪法乃是不成文宪法,它既包括了大量的宪法性法律,也包括了大量的宪法惯例,体系较为复杂;而日本则是典型的成文宪法国家。关于日本天皇,日本宪法第2条规定:“皇位世袭,依国会议决之皇室典范规定继承之。”第3条规定:“天皇有关国事的一切行法国1791宪法是法国1789年大革命之后的第一部宪法,该宪法所确定的政权组织形式就是君主立宪制,但是该宪法十分短命,波旁王朝一年后就被法兰西第一共和国(1792-1804)所取代,国王路易十六也在1793年1月21日被送上了断头台。

为,必须有内阁的建议与承认,由内阁负其责任。”第4条规定:“天皇只行使本宪法所规定的有关国事行为,无关于国政的权能。”根据上述规定,日本天皇显然也和英国的国王一样为虚位元首,既不掌握实权,也不承担实际政治责任。

关于内阁,日本宪法第65条规定:“行政权属于内阁”。第66条规定:“内阁按照法律规定由其首长内阁总理大臣及其他国务大臣组织之。内阁行使行政权,对国会负连带责任。”第67条规定:“内阁总理大臣经国会议决在国会议员中提名。”第68条规定:“内阁总理大臣任命国务大臣。但其中半数以上人员必须由国会议员中选任。内阁总理大臣可以任意罢免国务大臣。”第74条规定:

“法律及政令均由主管国务大臣署名,并必须有内阁总理大臣的连署。”从这些规定来看,内阁总理大臣是行政首脑,他任免并领导其他内阁阁员,其他内阁阁员只是内阁总理大臣的僚属;内阁总理大臣本身必须是国会议员,而其他内阁阁员则并非必须是国会议员。

日本1946年宪法还明确规定了议会通过对内阁的不信任案的权力和内阁解散议会的权力。该宪法第69条规定:“内阁在众议院通过不信任案或信任案被否决时,如十日内不解散众议院必须总辞职。”第7条规定:“天皇根据内阁的建议与承认,为国民行使下列有关国事的行为……三、解散众议院……”

2.立宪君主制

立宪君主制,亦称为二元君主制。其特征可归纳如下:君主不仅是终身世袭之国家元首,而且掌握一定的实权,并非“统而不治”之虚位元首;内阁由君主任命,内阁向君主负责,而非向议会负责;议会实际上只是君主的咨询机关,君主可以解散议会,而议会却无权通过不信任案迫使内阁辞职。

立宪君主制与君主立宪制既有相同之点,也有不同之处。简而言之,在君主立宪制之下,议会和内阁占据主导地位,君主只是配角;而在立宪君主制之下,君主占据主导地位,议会和内阁居于从属地位。立宪君主制乃是由君主立宪制脱胎换骨而来,一战前的德意志帝国,二战前的日本实行的都是这一体制。当今世界上实行立宪君主制的只有沙特阿拉伯、约旦、科威特、摩洛哥、尼泊尔等少数国家。

我们以日本明治宪法为例来看一下立宪君主制的特征。1889年,日本颁布了第一部宪法,即《大日本帝国宪法》,也称明治宪法。明治宪法仿照了德意志帝国宪法的立宪君主制模式。明治宪法第1条规定:“大日本帝国,由万世一系之天皇统治之。”第2条规定:“皇位,依皇宗典范之规定,由皇族男系子孙继承之。”第3条规定:“天皇神圣不可侵犯。”第4条规定:“天皇为国家元首,总揽统治权,依本宪法规定实行之。”从这些规定来看,作为国家元首的天皇不仅是世袭终身,而且总揽统治权,显然不是不掌握实权的虚位元首。

关于天皇、内阁与议会三者之间的关系,明治宪法第5条规定:“天皇依帝国议会之协赞,行使立法权。”第7条规定:“天皇召集帝国议会,其开会、闭会、停会及众议院之解散,皆以天皇之命行之。”第10条规定:“天皇规定行政部门之官制及文武官员之俸给,任免文武官员,但本宪法及其他法律有特殊规定者有特殊规定者,须各依其规定。”第55条规定:“国务大臣辅拥天皇而负其责任。

法律、敕令及有关国务之敕诏,须有国务大臣之副署。”根据上述规定,在天皇、内阁与议会三者中,天皇居于主导地位,议会只是协助天皇行使立法权的机关;内阁阁员由天皇任免,而非由议会产生,内阁向天皇负责,而非向议会负责;天皇可以解散议会,宣布议会闭会、听会,而议会无权通过对内阁的不信任案。

有学者概括出了明治宪法的五项主要特点,其中三项即天皇总揽统治权、内阁辅弼天皇、议会协赞天皇。这三项特点其实也可以作为立宪君主制的简单概括。相比之下,1946年日本国宪法则尽数剥夺了天皇的各种大权,把天皇变成了一个彻底的虚位元首。对照1889年大日本帝国宪法和1946年日本国宪法,我们就可以清楚地了解君主立宪制与立宪君主制之间的差别。

3.总统制

总统制之特征:总统不由议会选举产生,而是由选民直接选举产生,因此,总统向选民负责,而非向议会负责;总统既是国家元首,又是行政首脑,各部部长由总统任命,且不得兼任议员;总统不能向议会提出议案,也不得参加议会的辩论和表决;议会无权通过不信任案迫使总统辞职,但反过来总统也无权解散议会。

总统制坚持了立法、行政与司法三权的分立与制衡,这与君主立宪制和议会内阁制下行政权与立法权的部分融合大不相同。而且,总统制下的国家元首是通过选举产生的,而君主立宪制下的国家元首是终身世袭的。总统制以美国最为典型,实际上总统制也可以说是美国人的一种发明创造。拉丁美洲的许多国家仿照美国实行总统制,如墨西哥、巴西、智利、阿根廷、委内瑞拉、哥伦比亚。亚洲的菲律宾、斯里兰卡、印度尼西亚和韩国实行的也是总统制。

我们来看一下美国宪法关于总统制的规定。美国宪法第1条第1项规定:

“本宪法所授予的各项立法权,均属于由参议院和众议院组成的合众国国会。”

美国宪法第2条第1项规定:“行政权属于美利坚合众国总统。”第2条第2项规定:“总统为合众国陆海军总司令,并于各州民团被征至合众国实际服役时统率各州民团……总统应提出人选,经参议院建议和同意而任命大使、公使、领事、最高法院法官,以及其任命手续未经本宪法另行规定而须以法律加以规定的其他一切合众国官员。”从上述规定来看,行政权和立法权分别属于总统和国会,总统既是国家元首又是行政首脑,并有权任命其下属官员。

关于总统的产生方式,美国宪法第2条第1项规定了复杂的间接选举方式,而且迄今经过了两次修正。根据这些规定,各州选民先选举产生总统选举人,然后由选举人选举产生总统;然而在实际的政治生活中,总统选举人事先都已经表明其投票意愿,因此,美国总统的间接选举实质上已经演变为直接选举。关于总统与国会的关系,美国宪法既没有授予总统解散国会的权力,也没有授予国会通过对总统的不信任案的权力。美国是资本主义国家中第一个采用总统制的国家,因此,与其说美国宪法是对总统制的体现,还不如说总统制是对美国宪法关于政权组织形式的规定的一个概括总结。

4.议会内阁制

议会内阁制之特征:国家元首为民选的总统,总统不掌握实权,不负实际责任;政府由议会的多数党来组阁;内阁总理为行政首长,领导内阁并任命其他内阁阁员;若议会通过对内阁的不信任案,则内阁可以提请总统解散议会,否则内阁须立即辞职。

很明显,议会内阁制与君主立宪制有很大相似之处,实际上,两者的主要区别在于国家元首的产生方式不同。君主立宪制下的国家元首是终身世袭的,而议会内阁制下的国家元首是选举产生的。但是,无论是君主还是总统,他们都只是虚位元首。联邦德国和意大利是典型的议会内阁制国家,亚洲的印度和马来西亚也实行议会内阁制。法国的第三共和国和第四共和国实行的都是议会内阁制,但是结果显然不甚理想。

作为1919年巴黎和会的三巨头之一的法国总理克里孟梭,其外号为“倒阁圣手”,可见法兰西第三共和国之政局相当不稳定。从1875年到1940年的65年间,法国内阁改组了103次,每届内阁的平均寿命不到一年。而法兰西第四共和国的议会内阁制的表现更为糟糕,从1946年到1958年短短12年,内阁改组了26次,每届内阁的平均寿命不到半年。

联邦德国是典型的议会内阁制国家,而且其运行一直良好。我们来看一下德国基本法关于议会内阁制的规定。基本法第54条规定:“一、联邦总统由联邦大会不经讨论选举之。德国人民凡具有联邦议会选举而年满四十岁者,均有被选举权。二、联邦总统任期五年,连选以一次为限。三、联邦大会由联邦议会议员及各邦民意代表机关依比例代表制原则选举与联邦议会议员同数之代表组织之。”第58条规定:“联邦总统之命令须经联邦总理或联邦主管部长副署始生效力。本规定不适用于联邦总理之任免、本法第63条所定联邦议会之解散及第69条第3项所定之要求。”第59条规定:“一、联邦总统在联邦国际关系上代表联邦。联邦总统代表联邦与外国缔结条约。联邦总统派遣并接受使节。”根据这些规定,联邦总统由联邦议会和各邦民意代表机关组成的联邦大会选举产生,任期五年,只能连任一次,联邦总统享有许多权力,但实际上却不能单独行使,因此,其权力主要是是形式上的、程序上的和礼仪性的。

关于内阁,基本法第62条规定:“联邦政府由联邦内阁总理及联邦内阁阁员组织之。”第63条规定:“一、联邦总理经联邦总统提名由联邦议会不经讨论选举之。二、得联邦议会议员过半数票者为当选。当选之人由联邦总统任命之。

三、提名之人未能当选时,联邦议会得于投票后十四日内以议员过半数选举一人为联邦总理。四、联邦总理如在限期内未能选出时,应立即重新投票,以得票最多者为当选。当选之人如获得联邦议会议员过半数之票,联邦总统应于选举后七日内任命为联邦总理。当选之人如未得此过半数票,联邦总统应于七日内任命为联邦总理或解散联邦议会。”第64条规定:“一、联邦内阁阁员经联邦总理提名由联邦总统任免之。”第65条规定:“联邦总理应决定政策方针并负其责任。在此政策方针范围内,联邦阁员应各自指挥专管之部而负其责任。”根据上述规定,联邦总理由联邦议会选举产生,由总统任命;联邦总理为联邦行政首脑,领导联邦政府,并向联邦议会负责。

联邦德国基本法关于议会对内阁的不信任案的规定很有特色。基本法第67条规定:“一、联邦议会仅得以议会过半数选举联邦总理继任人并要求联邦总统免除现任联邦总理职务,而对联邦总理表示其不信任。联邦总统应接受其要求并任命当选之人。”根据该条规定,联邦议会只有在已经选出新任的联邦总理之后才能通过对联邦政府的不信任案,如果联邦议会无法选出新的联邦总理,则只能让现任总理继续执政。这一种不信任案被称为“建设性不信任案”,与原来的“破坏性不信任案”相对应。这一限制大大削弱了议会通过对联邦政府的不信任案的权力;反过来,这一限制则增强了联邦政府对抗议会的能力,有利于政府的稳定。而且,联邦政府还可以主动要求联邦议会进行信任投票。基本法第68条规定:“一、联邦总理要求信任投票之动议,如未获得联邦议会议员过半数之支持时,联邦总统得经联邦总理之请求,于二十一日内解散联邦议会。联邦议会如以其议员过半数选举另一联邦总理时,此项解散权应即消减。”在20世纪50年代,当法国政局动荡不安时,联邦德国的政局却一直比较稳定,“建设性不信任案”显然发挥了重要的作用。

5.半总统制半议会制

半总统制半议会制之特征:总统由选民选举产生,总统为国家元首,总统组织领导政府,拥有广泛的行政权力;内阁由总统任命,内阁须同时向总统和议会负责,议会有权通过对政府的不信任案,但总统也有权解散议会。

半总统制半议会制是总统制和议会内阁制的混合。与议会内阁制下的总统不同,半总统制半议会制下的总统并非虚位元首,其权力甚至比总统制下的总统的权力还要广泛,其可以解散议会,而总统制下的总统则无此项权力。因此,与议会内阁制下的议会相比,半总统制半议会制下的议会的权力被大大削弱。但是,总统任命的内阁却须向议会负责,因此,半总统制半议会制在很大程度上保留了议会内阁制的责任内阁特征。实行半总统制半议会制的有1958年后的法国,半总统制半议会制也可以说是法国人对其此前实行的议会内阁制的弊端的一个纠正。

我们来看一下法国1958年宪法关于半总统制半议会制的规定。1958年宪法第5条规定:“共和国总统监督遵守宪法。它通过自己的仲裁,保证公共权力机构正常活动和国家的完整性。共和国总统是国家独立、领土完整和遵守共同体协定与条约的保证人。”1958年宪法第6条规定总统由间接选举产生,但在1962年被修改为由选民直接选举产生。第8条规定:“共和国总统任命总理。

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