【导读案例】
案例1：
2003年，我国发生“非典”疫情，人民生命财产受到了严重威胁。按照全国一盘棋的要求，在中共中央、国务院的统一领导和指挥下，全国人民积极投入防治“非典”疫情中，取得了重大胜利。同时各个地方政府也领导当地民众根据实际组织自我防卫，尽量减少损失，不少地方和企业，顾全大局，在国家统一安排下，停产、隔离，自觉防治“非典”疫情。
问：在“非典”疫情中怎样正确处理中央与地方的关系？
案例2：
在讨论中央和地方关系时，小张认为：“我国是社会主义国家，只要维护好中央的权威就能处理好中央与地方的关系。”小李则认为：“只要把权力下放给地方。充分发挥出地方的积极性，就能处理好中央与地方的关系。”
问：如何评价小张和小李的观点？
案例3：
澳门特别行政区在回归以来，中央政府全面落实“一国两制”和基本法。中央政府和各驻澳部队均不干涉特别行政区自治范围内的事务。特区政府依法自行处理特别行政区的各项内部事务。
问：澳门特别行政区与中央人民政府间的关系是怎样的？
【内容讲解】
第一节 现代国家的国家结构形式
一、国家结构形式概说
（一）国家结构形式的概念
国家结构是指国家的政权组成，也就是国家的政体是由哪些部分组成的。
国家结构形式是指国家整体与其组成部分之间、中央与地方政权之间的相互关系。国家结构形式与政权组织形式同属国家形式，是国家本质的外在表现，但两者之间有严格区别。具体表现在：国家结构形式着重从政权体系纵的方面体现国家权力的运行关系，是以中央和地方不同层次的行政区域划分表现出来的；政权组织形式着重从政权体系横的方面体现国家权力的运行关系，以统一行政区域内立法机关、行政机关、审判机关和检察机关以及其他国家机关的相互关系表现出来。
（二）影响国家机构形式的要素
一个国家采用什么样的国家结构形式，主要由以下因素决定。
1．民族因素
一般而言，单一民族国家由于不存在民族关系问题，通常实行单一制。如日本、朝鲜等。在多民族的国家，各民族之间的关系如果和睦融洽，同时各民族之间形成杂居、聚居的民族，在地域上没有能够达到成为一个国家的范围，在这类国家通常建立的也是单一制。反之，如果在多民族的国家内部，聚居的各民族所处地域范围差别不大，类同于一个国家，又没有形成一个起主导作用的民族，则通常建立联邦制。
2．历史因素
包括历史传统、特定的历史事实以及其他的历史遗留问题等。就历史传统而言，一个国家在其建立以后的历史中，中央集权与地方分权政治体制存续的时间，对于建立单一制还是联邦制，有着很大的影响。就特定的历史事实而言，其中最具有影响力的是殖民地历史。殖民者对于殖民地通常采用分而治之的方法，同时，殖民者在被迫离开殖民地时，通常故意制造不同地区之间的矛盾，以便继续控制这些殖民地。在这样的殖民地，建立起来的通常是联邦制。如加拿大、澳大利亚等，均属于这种情况。
3．经济因素
如果一个国家内部的不同区域之间经济发展水平存在着较大的不均衡，或者经济产业之间存在着较大差异，使相互之间在经济上既缺乏互补性，也缺乏密不可分的联系，那么在这样的国家，通常建立的是联邦制。其典型的实例为巴西联邦。反之，则实行单一制。
4．地理因素
由于地理的关系，一个国家被自然地分割为若干部分，或者在一个国家之内，不同地区的地理条件存在较大差异的，都有可能使不同地区、部分之间形成某种较为松散的联系。在这样的国家，通常建立的是联邦制。其典型的实例为马来西亚、墨西哥。反之，则实行单一制。
实践中，国家结构形式往往同时受上述诸种因素的影响。在上述诸因素中，起决定作用的是民族因素和历史因素。
二、现代国家的国家结构形式
由于相关国家所处的历史背景以及现实国情的不同，各国处理中央与地方关系的原则和方式也有所不同。就现今时代而言，国家结构形式主要有单一制和联邦制两种类型。
（一）单一制的概念及特点
1．单一制的概念
单一制，是指国家由若干普通行政单位或自治单位、特别行政区等组成，各组成单位都是国家不可分割的一部分的国家结构形式。现代国家大都采用这种国家结构形式。
2．单一制的特点
单一制国家机构形式的基本特点：（1）从法律体系看，国家只有一部宪法，由统一的中央立法机关根据宪法制定法律。（2）从国家机构组成看，国家只有一个最高立法机关、一个中央政府、一套完整的司法系统。（3）从中央与地方的权力划分来看，实行中央统一集权，地方接受中央的统一领导，地方政府的权力由中央政府授予，地方行政区域单位和自治单位没有脱离中央而独立的权力。
一切大政方针全由中央政府决定，整个政府体制实行层级控制，下级服从上级，各级服从中央政府。地方政府管辖的区域、权力的大小、官员的任免、奖惩等，全由中央政府决定或同意。对于地方政府不适当的行政行为，中央政府有权加以撤销。（4）在中央集权的同时，实行某种程度的地方自治。（5）从对外关系看，单一制国家作为一个国际法主体出现。
采用单一制的国家结构形式有利于整个国家利益，可综合配置各种资源，提高政府的效率。随着地方自主权的不断扩大，单一制国家中央政府更着眼于宏观政治决策，区域事务的管理则主要由地方政府承担。在单一种族、民族的国家一般实行单一制，目前西方国家中英国、法国和日本均实行单一制。
（二）联邦制的概念及特点
1．联邦制的概念
联邦制，是指由两个或两个以上的联邦组成单位组成联盟国家的国家结构形式。联邦不同于历史上的邦联。邦联是指两个以上的国家为了实现共同的利益而建立的一种联合，简称国家的联合，是一种松散的国家联盟。它以有关国家签订的条约为基础。邦联没有统一的宪法，没有统一的军队、赋税、预算、国籍，不是一个主权国家。历史上出现的邦联主要有：1778年到1789年北美13个州刚独立时组成的邦联；1815年到1848年的瑞士同盟；1820年到1860年的德意志同盟。现在的独联体也具有邦联的特点。
2．联邦制的特点
联邦制的基本特点：（1）从国家的法律体系看，除有联邦的宪法、法律外，各成员单位还有各自的宪法和法律，但联邦法律高于各成员的法律。（2）从国家机构的组成看，除设有联邦立法机关、政府和司法系统外，各成员还设有自己的立法机关、政府和司法系统。（3）从联邦与各成员的权力划分看，宪法明确规定了各自的权力范围，各级政府都被限制在自己的职权范围之内，在这个范围之内自主地行动。这种权力的划分，任何成员单位和中央政府都无权擅自改变。修改宪法要经过复杂的程序，有的国家还规定必须经过绝大多数联邦成员的同意，如美国。（4）从解决权限争议的角度看，联邦制国家机关均设有仲裁机关，对中央与地方就各自的宪法权力所发生的争议作出裁决。
实行联邦制，以宪法形式确定联邦与成员单位之间的权力范围，既有利于解决历史遗留的宗教、民族问题，调整区域利益与整体利益的冲突，又不至于使分散的力量超出一定的范围，破坏共同体的稳定。联邦制的意义就在于此。多种族、多民族、多宗教或具有地方自治传统的国家一般实行联邦制。目前实行联邦制的国家有美国、德国、加拿大、瑞士、俄罗斯、澳大利亚等，其中美国和德国最为典型。
第二节 中国的国家结构形式
一、我国采取单一制国家结构形式的原因
现今世界上几乎所有的大国都是联邦制国家，从美洲的加拿大、美国、巴西，欧洲的俄罗斯，亚洲的印度，非洲的尼日利亚，到大洋洲的澳大利亚，都是联邦制国家。而我国作为一个大国是唯一的例外。《共同纲领》及新中国的历部宪法均明确规定，中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。
这一规定表明，我国实行单一制的国家结构形式。我国采取单一制的理由主要有以下几个方面。
（一）长期实行单一制的历史传统
我国自秦汉以来，在漫长的历史发展过程中，除较短时间处于分裂状态外，一直实行统一的中央集权制。特别是自元朝以后的700多年，我国再没有出现大的分裂局面，长期的历史传统决定了我国建立统一的主权国家的政治基础和政治心理。
（二）民族分布和民族成分状况
我国是有56个民族的多民族国家，各民族的状况决定了在我国的具体条件下，不适宜采取联邦制，而适合采取单一制的国家结构形式。各民族在长期的交往过程中，相互学习，人员交错往来；就全国范围来看，绝大多数少数民族都与汉族相互交错地居住在某一地区，逐渐形成了大杂居、小聚居的局面。这样的人口结构，比较有利于实行单一制，而实际上无法实行联邦制。
（三）融洽的民族关系
各民族在历史上相互合作、相互交流，共同创造了中华民族的灿烂文化。虽然曾经有过民族间的矛盾和战争，但友好合作是民族关系的主流，这也为实行单一制提供了可能。
二、我国的行政区域划分
行政区域划分，简称“行政区划”，是指统治阶级为便于管理，兼顾地理条件、历史传统、风俗习惯、经济联系、民族分布等因素，把国家领土分成层次不同、大小不等的若干区域的制度。
我国的行政区划遵循以下原则：一是有利于民族团结，考虑各民族的要求、利益及特点，保证民族区域自治的实施；二是有利于社会主义经济建设，既要兼顾地理环境，又要照顾自然资源和经济发展状况，使行政区划与经济区划、国土规划尽可能地协调统一；三是兼顾行政管理效率和地方自主权的实现；四是参照历史状况。
行政区划制度具有如下特征：第一，行政区划的确定具有鲜明的阶级性。行政区划是根据统治阶级的意志决定的。一个国家的行政区划如何划分，其目的在于为人民的根本利益服务。它是统治阶级行使国家权力的需要和结果。第二，行政区划是一个历史范畴。它是随着国家的产生而产生的。马克思主义认为，国家区别于氏族部落之处就在于国家按照地域而非氏族来划分。国家消亡之后，行政区划也将为经济、文化生活的区域所代替。第三，行政区划受社会条件和自然条件的制约。行政区划虽然具有鲜明的阶级属性，但也不是统治阶级所能随心所欲的，而是要充分考虑本国、本地区的实际情况来划分。划分行政区域一般要考虑这个国家和地区的政治、经济、文化以及民族、宗教、历史、地理等各方面的具体情况。第四，行政区划具有层次性。一个国家的领土和人口并不是杂乱无章地分成若干部分，也不是均等地划分为同样大小的行政区域，而是根据具体条件和实际需要划分成若干层次不同的行政区域，并相应地确立各个行政区域的行政等级，从而形成一国行政区域的结构体系。第五，行政区域具有承载功能。行政区域是各级国家机构的载体，划定一级行政区域就依法设置相应的国家机构。因此，行政区域的范围、大小和层次多寡决定了各级国家机构的管理范围、权限大小和管理层次。行政区域是相应地区居民及其流动人口的载体，它们在该行政区域范围内依法从事经济、政治、文化、社会等方面的活动，受当地政府保护，同时也履行一定的义务。
根据1982年宪法第30条的规定，我国的行政区划为：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市。县、自治县分为乡、民族乡、镇；直辖市和较大的市分为区、县；自治州分为县、自治县、市。宪法第31条还规定，国家在必要的时候得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度由国家全国人大以法律规定。可见，全国存在三种不同的行政单位：一般行政单位、民族自治地方、特别行政区；特别行政区基本上是三级，即省（自治区、直辖市）、县（自治县、县级市）、乡（民族乡、镇），在有自治州和中心城市（地级市）管县的情况下，则为四级。
根据宪法和有关法律的规定，行政区划的划分和变更，必须经过一定的法定程序：省、自治区和直辖市的建置由全国人大批准；省、自治区、直辖市的区域划分，自治州、县、自治县、市的建置和区域划分，由国务院批准；乡、民族乡、镇的建置和区域划分，由上级国家机关会同有关地方国家机关和有关民族的代表充分协商拟定，按照法律规定的程序报请批准；民族自治地方的界限需要变更时，由上级机关的有关部门和民族自治地方的自治机关充分协商拟定，报国务院批准。
