（三）创新政府约束体系—从建立公共财政指标约束体系入手公共财政的实质在于公共性。这种“公共性”主要体现在两个方面：一是公共财政的使用目的必须具有“公共性”，即财政收支的运作要着眼于满足整个社会的公共需要，财政收支效益的覆盖面要覆盖到包括城镇和农村的所有企业和居民。二是公共财政的管理过程必须具有“公共性”，即财政收支的运作必须获得公众认可并接受公众监督。我们只有将公共化作为公共财政的建设方向，并据此对包括收入、支出、政策、体制等在内的整个财政制度进行革命性的变革，才有可能将人民的愿望、需要和利益等等，切实贯彻到政府的各项工作之中。
由此，也给我们提出了一个思路，即从建立公共财政出发，通过公共财政的硬性指标体系的约束，规范政府的行为，促进服务型政府的建设。
1.从公共财政收入方面，规范政府收入制度
目前，我国政府的财政收入主要有税收、非税收收入和国债三种形式。规范政府收入主要是规范非税收收入的问题。有资料显示，在市场经济国家，政府的非税收入在政府预算收入中所占比重很小，只起补充作用。美国1995年的联邦预算中，非税收入仅占6.7%。韩国1995年的政府预算中，非税收入占5.7%。日本目前的非税收入约占5%。但来自中国财政部的数据表明，1997年全国各类收费总额近4200亿元，相当于我国同期财政收入的45%。即使剔除财政预算内的非税收入（从统计数字来看，其在整个政府非税收入中比重小于10%），这一比例仍显过大。预算外资金过多过滥，侵蚀了税基，助长了公务支出浪费，加重了纳税人的负担，削弱了政府的财政能力，影响了财政职能的正常行使。党的十六届三中全会明确提出，要“建立公共财政体制，实行全口径预算管理”。2004年《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》进一步指出：“要完善集中统一的公共财政体制，逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，提高财政资金使用效益；清理和规范行政事业性收费等政府非税收入。”不折不扣地贯彻这些精神，对节约政府成本、规范政府行为将起到釜底抽薪的作用。
在规范政府收入制度的同时，我国正在推行国库集中收付制度的改革，即要求所有资金通过国库直接支付给商品供应商和劳务提供者。截至2005年11月，中央有160多个部门及所属3300多个基层预算单位，全部纳入国库集中支付改革范围，涉及财政资金3700多亿元，地方36个省份和计划单列市全面实施了国库集中支付改革，并将改革推进到200多个地市和500多个县。随着国库单一账户体系的建立，国库动态监控系统，基本形成了事前、事中和事后相结合的监控机制，取消了中间环节，大大减少了收付过程中可能发生腐败的空间。
2.从公共财政支出方面，规范并保障政府的服务职能政府的服务职能有许多是通过政府支出来实现的，因此，以政府开支指标来约束政府行为，是一个简便而有效的路径。我们至少可以提出以下几方面：
一是建立政府总规模公共财政约束机制—政府开支占财政预算总支出的比重法定化。
以政府开支占财政总预算支出比重的指标，约束政府规模，是世界各国通用的一种做法，但是真正做到这一点却很难。2006年7月3日《东方网》有一则新闻，报道了美国新泽西州政府因经费不足，预算未通过，停止运行。州内公路建设项目被迫叫停；州立公园、海滩和名胜古迹被迫关闭，约4.5万名政府雇员将处于“待业”状态—因为“预算”经费不足，美国新泽西州州长科尔津7月1日签署一项行政法令，“关闭”已经没有权力支出任何预算的州政府。这则新闻使我们联想到，我国许多地方政府特别是一些县乡政府，规模膨胀，人员超编，经费超支，赤字累积惊人，却照样毫不吝惜地继续浪费纳税人的钱财，其原因正是因为缺乏这样一种硬性的财政约束。因此，强化政府总支出指标的硬约束，应该作为在财政体制改革的一项重要任务。
二是建立政府职能结构公共财政约束机制—政府总经费在政府各职能领域的配置法定化。
严格政府总经费在各职能领域的分配指标，是约束政府职能合理配置的重要途径。改革以来，政府支出的分配比例有了较大的变化，1978年，在全国财政支出总额中，用于基本建设项下的支出（形成国有资产）占40.4%。加上专门投向国有经济单位的增拨企业流动资金支出、挖潜改造资金和科技三项费用支出、弥补亏损支出以及为国有企业集体福利设施的投资提供补贴的支出等，花在国有经济单位上的钱，便成了整个财政支出中的大头。到2003年，基本建设支出所占比重已经下滑至13.9%。如果剔除当年以增发国债来安排的并非正常性的基础设施投资，便不足10%了。与此同时，用于养老保险基金补贴、国有企业下岗职工基本生活保障补助、城镇居民最低生活保障补助、抚恤和社会福利救济费等社会保障性支出上升至17%，用于科教文卫事业项下的支出增长到了18.2%。这些数据的变化，反映了政府职能正在向服务型转变。
但是，这种变化不应该是偶然的或随意的，而应该以责任政府、法治政府的理念，在合理论证的基础上，对政府总开支的分配以法定的形式确定下来，而一经确定，就必须依法办事，不可逾矩。
三是建立政府公共服务财政约束机制—政府在公共服务领域的投入指标法定化。
政府在公共服务领域的投入，是政府履行公共服务职能的重要支撑。为了切实加强政府的公共服务职能，最现实的选择就是根据我国的国情和经济实力的不断增强，逐步增加公共产品和公共服务的投入，提高政府公共服务总支出占GDP的比重。据世界银行统计，1998年，欧盟国家用于社会性公共服务的补贴和其他经常性转移支付的中央政府支出占中央政府总支出的百分比达到了59%。1998年，英国、法国、德国、瑞典、丹麦等国中央政府补贴和其他经常性转移支付占中央政府总支出的百分比分别为58%、65%、57%、67%和64%。就国力保障而论，我国2005年的GDP突破了18万亿元，人均GDP超过了1700美圆，已经具备提供基本公共产品的物质条件。有专家指出，西方很多发达国家在建立公共服务体制时，其人均GDP甚至不足1000美圆。更有甚者，就义务教育而言，亚洲开发银行报告指出，世界上190多个国家中有170多个国家实行了免费义务教育，包括人均GDP只有我国1/3的老挝、尼泊尔、柬埔寨、孟加拉国等。与这些国家相比，我国目前更有能力建设公共服务体制，为公众提供基本的公共产品。
四是建立政府社会保障职能公共财政约束机制—政府社会保障费用支出在财政总支出中比重指标法定化。
政府在社会保障总支出上的比重指标，反映着政府的社会公共服务职能到位的程度。世界各国尤其是发达国家政府把公共服务作为政府的核心职能，突出体现在社会保障总支出占GDP的比重、社会保障总支出占公共总开支的比重两个指标上。据国际劳工局《2000年世界劳动报告》，法国、丹麦、瑞典三国社会保障总支出占GDP的比重分别为30.1%、33%、34.7%，社会保障总开支占公共总开支比重分别为55.3%、52.5%、50.0%。这些国家不仅把社会保障服务看作是社会发展与进步的重要内容，而且看作是经济发展和社会稳定的重要促进力量。在我国建立和完善公共服务制度的过程中，有必要借鉴西方公共管理改革的经验，从我国的基本国情出发，合理确定社会保障支出占GDP的比重和社会保障总支出占公共总开支的比重，将社会保障服务纳入法制轨道，使社会保障服务与经济的发展相协调。
政府的转型、政府职能的转变，不仅需要制度创新，也需要财政收支政策和指标的硬约束作为支撑。公共财政指标的硬约束与制度创新相辅相成、互相补充、缺一不可。
（四）创新政府引导机制—从改革绩效评价体系入手政府绩效评价体系指的是“运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高”的体系。政府绩效本质上反映着政府的发展观和政绩观，而政府绩效的评价指标体系则是发展观与政绩观的量化表现。
长期以来，由于我国片面强调GDP的增长幅度，各级政府都自觉不自觉地把GDP的增长当作评价政绩的唯一标准，以至在国民经济发展中出现大量政绩工程、面子工程，造成重复建设和资源浪费，同时也带来了国民经济结构的严重失调。构建服务型政府，必须根据服务型政府的执政观、发展观和政绩观，改革政绩评价体系，健全和完善政绩评价标准，形成正确的绩效导向。
服务型政府以服务者作为角色定位，追求的是科学发展、和谐发展和可持续发展，因而理所当然要从全社会利益和全体人民的长远利益出发来考察政府绩效，在设计新的政府绩效评估体系时，指导思想、指导原则、指标体系、操作方法以及运作程序都需要着重考虑加大服务功能的分量。
近年来，有关政绩评价体系的研究已经成为理论界和政府部门的一个热门话题。有人提出绿色GDP的概念，把环境指标作为考察政绩的重要指标，也有人把提高农民的收入作为考察政绩的重要指标，等等。这些指标都贯彻了一个精神，即注重经济发展与自然生态的和谐，经济发展与社会发展的和谐。
据新闻媒体报道，2004年8月由国家人事部人事科学研究院牵头、部分地方政府以及有关学者参与研究的一套政府绩效评估体系《中国政府绩效评估研究》出炉，该指标体系由职能指标、影响指标和潜力指标3大类、33项指标组成。其中，职能指标是评估体系的主体，是政府应该解决的基本问题，如果整个评估体系按100分算的话，职能指标至少占60分，影响指标和潜力指标各占20分。
影响指标是用来测量政府管理活动对整个社会经济发展的成效、影响和贡献的。潜力指标反映的是政府内部的管理水平。该课题组负责人介绍时强调，政府的职能不是管制，而是服务，应该用公众是否满意来评价政府工作的绩效。
评估政府，不是看它投入多少资源、做了多少工作，而是要考核它所做的工作在多大程度上满足了社会、企业、公众的需求。“满意原则”应作为政府绩效评估的最终制度，包含的内容有：经济性评估是要求政府要树立成本意识，节约开支，少花钱多办事；效率测定的是政府的投入产出比；效益评估关注的是组织工作的质和社会最终结果，效益最终要体现在人民满意和经济社会发展上；公众关心的问题是，接受服务的团体或个人是否得到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否得到更多的服务。我们期待着这套政府绩效评价体系的进一步完善并真正付诸实施。
除了改革政绩评价体系之外，政府绩效评价主体的多元化也是一个重要方面。以往政府绩效的评价总是政府自行组织，自行评价，政府既是“运动员”，又是“裁判员”，其评价结果的客观性不能不大打折扣。近年来，随着建设服务型政府的理念的提出，一些地方政府开始注重民意，在政府绩效评估中纳入群众评价政府绩效的内容，例如，开展网上评价政府绩效、邀请人大代表和政协委员评议等等。2004年12月18日，首家民间地方政府绩效评价机构“兰州大学中国地方政府绩效评价中心”成立，并于2005年3月组织完成了首次大规模的非公有制企业评议政府绩效的活动，开创了社会组织参与对政府绩效评价的先河，为政府绩效评价主体多元化迈出了第一步。多元评估的出现，弥补了单一政府绩效评估的不足，对推动地方政府的创新、提高地方政府服务的效率与质量将起到重要的作用。
推进行政体制改革，构造服务型政府，是一项艰巨复杂的系统工程，也是一个不断发展的历史过程。在改革的历史进程中，政府始终处于主体和主导地位，一切改革的路径都要由政府来选择，一切改革的措施要由政府来实施，只有政府自觉主动地实行变革，服务型政府的建设才有可能。因此，政府工作人员特别是各级政府首长观念的转变非常关键。令人鼓舞的是党中央和中央政府已经充分认识到了这一点，并且高瞻远瞩，带领各级政府投入到这场变革之中，我们期待着改革的最后胜利。
