行政监管承载过重体现在：（1）监管机构对市场的干预无限扩张，超出行政力量应该调控的范围、层次和力度，不仅没有弥补市场机制缺陷，反而妨碍了市场机制作用的正常发挥；（2）出于制定法规政策的失误和实行措施不力等原因，出现监管无效的情形；（3）由于法律制定和监管执行之间的落差，造成投资者和市场参与者的心理预期错位，许多本该纳入监管范围的违法行为游离于监管之外，而部分监管资源被消耗在无谓的灰色区域中。
如此广泛而深入的行政干预，不少地方带有明显的计划经济的烙印，沿用了计划经济的思维和管理方式，不可避免地在不同层面上与市场自身的运行规律发生矛盾和冲突。
政府对证券市场的全面干预，直接造成了政府本身制度供给的非有效性，即市场的运行状况与政府的意图发生了相背离的状况，这在监管性制度安排中显得十分突出。在缺乏必要权力制约机制（如议会审查和司法审查）的状况下，证监会监管的内容和范围不断扩张，包括行业准入、业务审批、发行审查、上市监管、违法查究、风险处置、投资者教育和保护等??证监会还享有相当独立的立法权和规则制定权，并监督和指导交易所业务规则的制定。除此之外，证监会还承担着市场发展、平抑证券市场、“救市托市”等特殊职责。正因为行政权力对证券市场的全面干预，不仅使上市公司成为中国最为稀缺的资源，也造就了现有的证券市场文化及种种负面的证券市场行为。
发展和稳定、监管和创新、泡沫和调控……从此成为中央政府面对证券市场的两难困境。
与此同时，中央政府的全面介入，在建立全国性市场体系、极大地提高市场效率的同时，也在另外的层面上损害了市场的效率和活力。
第一，为调控市场指数而提高了市场交易费用和运行成本。
在二级市场上，1997年5月，政府为达到平抑证券市场指数的目的，把证券交易印花税由3‰提高到5‰，使我国的证券交易印花税率达到世界最高水平。这种基于短期政策目标采取的急功近利的措施，大幅提高了市场交易成本，同时也损害了市场效率。1991～1997年，6年时间沪深两市的证券交易印花税共454亿元，其中1997年一年就是250亿元。2007年，当中央政府在5月30日子夜突然宣布提高印花税后，到年底，2007年证券交易印花税收入为2005亿元，比2006年增长了10.2倍，增加了1825个亿。在1991～2006年这16年间，沪深证券市场提供的证券交易印花税总额逾2300亿元。这意味着2007年一年的证券交易印花税收入接近于证券市场成立以来前16年印花税收入的总额。
第二，从整体上看，中央政府过多的行政干预，导致市场资源配置功能的缺陷，证券市场融资有重蹈银行融资覆辙的危险。
长期以来，中央政府及其执行机构不仅实质性地决定着上市资源的分配，而且对上市公司的配股行为、收购兼并和大规模的资产重组也有很大的发言权和最后的审批权。因此，证券市场的资金流向和资源配置，首先取决于中央政府的意志，而不是企业和投资者自由选择的结果。而中央政府的决策，主要是从转轨特定时期紧迫的政治和经济任务出发的，市场本身的功能和效率的要求通常居于次要地位。
在这种背景之下，国有企业可以在转制上市之时和之后，只听命于政府而根本不用关心市场和投资者的意愿，这就养成了企业带有浓厚计划经济时代的老毛病，只顾圈钱，吃完财政吃银行、吃完银行吃证券市场。而这种“市场化”的融资比原有的“计划经济”更加“有效”--因为它根本用不着还本付息。
第三，市场其他利益主体，特别是交易所逐渐失去了应有的自律功能，市场活力受到严重损害。
国外自律监管分为行业协会、交易所、市场参与者等多个层次，我国的自律监管职责几乎全部集中于交易所，缺乏必要的层次。交易所在履行自律监管职责之外，还需承担组织交易、维持交易系统正常运作等其他职责，仅仅依靠交易所一己之力，难以及时有效地发现全部的违法违规问题。出于历史原因和特殊的国情，我国证券交易所和证券业协会都带有一定的行政色彩，相应地，证券交易所、证券业协会实行的自律管理，也经常被理解成政府监管的延伸，缺乏应有的独立性。
第四，由中央政府频繁地出面用行政手段干预市场，使得市场运行具有“政策市”、“消息市”的特点，政府监管机构对市场的干预行为实际上预支了中央政府的社会信用，既无法建立稳定的市场预期，又加大了市场的波动性和不稳定性，更破坏了市场参与者群体对中央政府稳定社会公共政策的政治信心。
据统计，1992～2008年由于政策变动造成的市场较大的异常波动就达20多次。无论为国企改革作贡献、为金融体制改革承担风险，还是为股权分置改革创造新的市场制高点……无不带有政策干预的浓厚色彩。
另一方面，政府对市场的干预基于特定时期的具体政策目标，而转轨时期经济环境的多变和中央政府经济工作重心的不断转移，注定了具体政策目标的游移不定，主要在规范和发展两极之间摇摆。2001～2005年长达4年多的持续下跌，上证指数跌去将近56%，市值减少近6000亿元；2007年10月至2008年10月股指下跌将近73%，总市值减少将近17.33万亿元，流通市值减少超过5万亿元。中国证券市场历史上这两次大跌，其实都和政府的政策有很大关系，也极大地破坏了市场参与者对国家经济前景的稳定预期和对政府的政治信任。
深圳证交所综合研究所法律研究小组，《2007年证券市场主体违法违规情况报告》，第37页。摘要见2008年7月16日各大媒体，原文见深圳交易所网站。
深圳证交所综合研究所法律研究小组，《2007年证券市场主体违法违规情况报告》，第36～37页。摘要见2008年7月16日各大媒体，原文见深圳交易所网站。
参见胡继之，《中国股市的演进与制度变迁》，经济科学出版社，1999年版，第147～155页。
参见深圳证交所综合研究所法律研究小组，《2007年证券市场主体违法违规情况报告》，第37页。摘要见2008年7月16日各大媒体，原文见深圳证券交易所网站。
详见附录20。
中央政府成为市场利益主体之一
当中央政府全面掌控证券市场主导权，开始将它主要用来解决国有企业困境这样的政治任务，就极大地改变了早先地方政府主导时期从市场筹资举步维艰的状况。我们可从表12-1中明显地发现，当市场处于早期自发形成阶段，1984～1989年总共筹资19.33亿元人民币，平均每年3.23亿元人民币；两个证交所成立以后，1990～1996年总共筹资1163.74亿元人民币，平均每年166.24亿元人民币（是1990年之前的51.47倍）；而1997年中央政府接管证券市场的主导权以后，1997～2007年总共筹资17453.71亿元人民币，平均每年1586.71亿元人民币（是1990～1996年的9.55倍）。
与此相关的是，在市场一开始就以企业筹资圈钱为主流，并逐年加大筹资比重和速度的同时，历年以来中国上市公司对投资者的回报却只有筹资额的44.55%（见表12-2）。上市公司质量不高，只求投资不思回报，这就自然而然地造成了中国投资者只能寄希望于依靠二级市场的股价变动来获得投资收益。中国股市的投机性是由政府的基本政策引导而来的。
同时，随着市场规模的扩大，市场收益开始成为政府业绩的财富效应。1997年中央政府对证券市场管制方式发生根本转变之后，证券交易印花税的分配比例从地方政府占大头颠倒了过来。直至2007年，印花税收入达到创纪录的2005亿元，占整个中央财政收入的7%。2008年上半年，尽管同期上证指数跌幅达48%，但证券交易印花税却同比增长34.2%，共完成837亿元。而相比较而言，2008年上半年城镇居民人均可支配收入扣除价格因素，同比实际增长6.3%；农村居民人均现金收入扣除价格因素，同比实际增长10.3%。政府收入与民争利已经是不争的事实。
为了保证中央政府的国有企业改制和融资以及金融体制改革的政治目标，就需要保证证券市场持续向好；为了保证境内投资者持续地拿出自己储蓄的钱来投入证券市场、支持国企和金融改革，就需要保证证券市场指数的持续向上；为了保证境内投资者不会因为较长时期的熊市和较大的下跌引发社会的不稳定，就需要不断地以放松监管或推出利好政策来向市场作出妥协……
当中央政府不断地使用信息、政策、发行数量、入市资金流量、受控的机构投资者、监管法规的执行松紧程度、市场准入权力的不断集中等方式来调控市场时，不可避免地显示出计划经济行政控制的惯性和行为。这就使得所有的市场利益体都要看这个超级主体的脸色行事，中央政府就此真正成了凌驾于所有市场参与者之上的超级利益主体之一。
参见国家统计局网站。
从“放权让利”到“集权争利”的基因本能
