第二节 应急预案的编写
一、应急预案编写的文件体系
（一）预案文件体系
应急预案是一个完整的文件体系，详尽而完善的预案文件可以促进应急行动的有效管理与实施。要编写好应急预案，首先应该明确文件体系的内容，它是由四级文件——总预案、程序、说明书和记录构成的一个完整的预案文件体系。
一级文件是总预案。它包含了对紧急情况的管理政策、预案的目标、应急组织和责任等内容。
二级文件是程序。它说明某个行动的目的和范围。程序内容十分具体，比如该做什么、由谁去做、什么时间和什么地点等。它的目的是为应急行动提供指导，但同时要求程序和格式简洁明了，以确保应急队员在执行应急步骤时不会产生误解。格式可以是文字叙述、流程图表，或是两者的组合等，应根据每个应急组织的具体情况选用最适合本组织的程序格式。
三级文件是说明书。它对程序中的特定任务及某些行动细节进行说明，提供给应急组织内部人员或其他个人使用，如“应急队员职责说明书”、“应急监测设备使用说明书”等。
四级文件是记录，即对应急行动的记录。包括在应急行动期间所做的通信记录、每一步应急行动的记录等。
从记录到总预案，层层递进，组成了一个完善的预案文件体系。从管理角度而言，可以根据这四类预案文件等级分别进行归类管理，既保持了预案文件的完整性，又因其清晰的条理性便于查阅和调用，保证应急预案能得到有效运用。编写应急预案文本文件仅仅是应急预案的第一步，其有效性必须经过评估和演练才能得以检验并不断改进。
（二）预案主要程序文件
程序文件是根据突发事件生命周期的全过程编制的书面应对程序，不同类型的应急预案所要求的程序文件是不同的，一个完整的应急预案应包括六方面内容：
（1）预案概况——对紧急情况应急管理提供简述并作必要说明。
（2）预防内容——对潜在事故进行分析并说明所采取的预防和控制事故的措施。
（3）预备程序——说明应急行动前所需采取的准备工作。
（4）基本应急程序——给出任何事故都可适用的应急行动程序。
（5）专项应急程序——针对具体事故危险性的应急程序。
（6）恢复程序——说明事故现场应急行动结束后所需采用的清除和恢复行动。
二、预案的编制过程
应急预案的具体编制过程可以分为成立预案编制小组、风险识别与评估、应急能力评估、编制应急预案、预案的评审与发布和预案的实施六个基本步骤。
（一）成立预案编制小组
应急预案的编制需要来自不同部门、不同专业领域的相关人员共同参与，是将专业知识与现场实际相结合，在各方面人才通力合作下才能完成的。因此，通过成立预案小组，将城市各有关职能部门、各类专业技术有效地结合起来，可以保证应急预案编制的准确性和完整性，而且预案小组也为城市应急各方提供了一个非常重要的协作与交流机会，有利于统一应急各方的不同观点和意见。
预案编制小组的成员一般应包括：市长或其代表，应急管理部门，下属区或县的行政负责人，消防、公安、环保、卫生、市政、医疗急救、卫生防疫、邮电、交通和运输管理部门，技术专家，广播、电视等新闻媒体，法律顾问，有关企业，以及上级政府或应急机构代表等。预案编制小组的成员确定后，必须确定小组领导，明确编制计划，保证整个预案编制工作的组织实施。
（二）风险识别与评估
风险识别与评估的主要内容是危险分析。危险分析是应急预案编制的基础和关键过程。危险分析的结果不仅有助于确定需要重点考虑的危险，提供划分预案编制优先级别的依据，而且也为应急预案的编制、应急准备和应急响应提供必要的信息和资料。
危险分析包括危险识别、脆弱性分析和风险分析。
1.危险识别
危险识别是风险评估的前奏，通过危险识别寻找一定区域中可能存在的重大危险因素，然后对其进行风险评估是危险识别的主要目的。危险识别应分析本地区的地理、气象等自然条件，以及工业和运输、商贸、公共设施等的具体情况，总结本地区历史上曾经发生的重大事故，以识别出可能发生的自然灾害和重大事故。危险识别还应符合国家有关法律法规和标准的要求，不同的预案规定的内容各不相同。一般在危险识别中，至少应该包括如下内容：
（1）危险化学品工厂（尤其是重大危险源）的位置和运输路线。
（2）伴随危险化学品的泄漏而最有可能发生的危险（如火灾、爆炸和中毒）。
（3）城市内或途经城市进行运输的危险化学品的类型和数量。
（4）重大火灾隐患的情况，如地铁、大型商场等人口密集场所的火灾隐患。
（5）其他可能的重大事故隐患，如大坝、桥梁等存在的安全隐患。
（6）可能的自然灾害，以及地理、气象等自然环境的变化和异常情况。
（7）具体环境中需要考虑的危险因素等。
2.脆弱性分析
脆弱性分析的目的是确定一旦发生危险事故，城市的哪些地方容易受到破坏。脆弱性分析结果应提供下列信息：
（1）受事故或灾害严重影响的区域，以及该区域的影响因素（如地形、交通、风向等）。
（2）预计位于脆弱带中的人口数量和类型（如居民、职员，以及敏感人群——医院、学校、疗养院、托儿所）。
（3）可能遭受的财产破坏，包括基础设施（如水、食物、电、医疗）和运输线路。
（4）可能的环境影响因素。
另外，不同地区的薄弱环节各有差异，人口集中度、产业集中度、城市生命线的可靠性和各系统之间的相互依存度都不一样。
3.风险分析
风险分析是根据脆弱性分析的结果，评估当事故或灾害发生时，对城市造成破坏（或伤害）的可能性，以及可能导致的实际破坏（或伤害）程度。通常可能会选择对最坏的情况进行分析。风险分析可以提供下列信息：
（1）发生事故和环境异常的可能性（如发生洪涝灾害的可能性，或同时发生多种紧急事故的可能性）。
（2）对人造成的伤害类型（急性、延时或慢性的）和相关的高危人群。
（3）对财产造成的破坏类型与后果。
（4）对环境造成的破坏类型与后果。
要做到准确分析事故发生的可能性是不太现实的，一般不必过多地将精力集中到对事故或灾害发生的可能性进行精确的定量分析上，可以用相对性的词汇（如低、中、高）来描述发生事故或灾害的可能性，但关键是要在充分利用现有数据和技术的基础上进行合理的评估。
（三）应急能力评估
应急能力评估应以危险分析为基础，对已有的应急资源和应急能力进行评估，包括城市应急资源的评估和企业应急资源的评估，明确应急救援的需求和不足。
应急资源包括应急人员、应急设施、装备和物资等；应急能力包括人员的技术、经验和接受的培训等。应急资源和应急能力将直接影响应急行动的快速有效性。预案制定时应当在评价与潜在危险相适应的应急资源和应急能力的基础上，选择最现实、最有效的应急策略。应急能力评估的标准有很多，为了便于读者理解，引用了铁永波等（2005）提出的城市灾害应急能力二级指标体系，以供参考。
（四）编制应急预案
应急预案的编制必须基于突发事件风险分析结果之上，符合城市应急资源的需求和现状以及有关的法律法规要求。此外，预案编制时应充分收集和参阅已有的应急预案，以尽最大可能地减少工作量和避免应急预案的重复和交叉，并确保与其他相关应急预案协调一致。其主要内容包括风险等级分析，书写预案，建立应急训练时刻表，与外部组织的协调，与其他社团机构保持联系，应急救援预案的检查、演练与修正，寻求最终批准以及预案的批准与分发等。
另外，预案编制小组在设计应急预案编制格式时还应考虑：
（1）合理组织。应合理地组织预案的章节，以便每个不同的读者能快速地找到各自所需要的信息，避免其从一堆不相关的信息中去查找所需要的信息。
（2）连续性。保证应急预案各个章节及其组成部分，在内容上相互衔接，避免内容出现明显的位置不当。
（3）一致性。保证应急预案的每个部分都采用相似的逻辑结构来组织内容。
（4）兼容性。应急预案应尽量采取与上级机构一致的格式，以便各级应急预案能更好地协调和对应。
（五）预案的评审与发布
为保证应急预案的科学性、合理性以及与实际情况相符合，必须对编制好的应急预案进行评审，包括组织内部评审和外部评审。内部评审是编制小组成员内部实施的评审，是对预案初稿的内容完整性、语言流畅性等方面的评价与审核。外部评审是由本城市或外埠同级机构、上级机构、社区公众及有关政府部门实施的评审，评审的目的是确保预案能够被城市各阶层接受。根据评审人的不同，外部评审又可分为专家评审、同级评审、上级评审、社区评审和政府评审。
城市重大事故应急预案经过评审后，应由城市最高行政官员签署发布，并报送上级政府相关部门和应急机构备案。
（六）预案的实施
应急预案经批准发布后，其实施便成了城市应急管理工作的重要环节。应急预案的实施包括：开展预案的宣传贯彻，进行预案的培训，落实和检查各个有关部门的职责、程序和资源准备，组织预案的演练及定期评审和更新预案，从而使应急预案有机地融入城市的公共安全保障工作之中，真正将应急预案所规定的要求落到实处，并在整个过程中不断完善预案。
三、预案实例及注意事项
为了便于对预案编制进行理解和操作，以下以《北京市地震应急预案》为例，对其编制的内容框架进行说明。
1.总则
（1）编制目的。
（2）编制依据。
（3）指导思想和工作原则。
（4）地震事件的分类。
（5）地震灾害事件的分级。
（6）适用范围。
该部分的主要作用是说明突发事件应急管理的意义，应急管理的总体指导思想和原则，对突发事件进行分类、分级，指明预案的目的、适用范围以及制定和执行预案的法律依据等。
2.组织机构及职责分工
（1）指挥机构及其职责。
（2）办事机构及其职责。
（3）成员单位及其职责。
（4）地震应急专业队伍。
（5）地震现场工作队的组成及主要职责。
（6）地震灾害紧急救援队。
（7）现场指挥部的组成及其职责。
该部分主要针对城市应急管理机构、人员构成、职责，以及机构工作机制作出明确规定。
3.预测、预警机制
（1）监测与预测。
（2）预警等级。
（3）预警的发布与撤销。
（4）预警响应。
该部分主要规定平时要注意对潜在突发事件的监测，建立预警系统和预警机制，及时提醒有关部门和公众执行预防措施。
4.应急响应
应急响应措施主要包括以下内容：
（1）地震监测与震情、灾情速报。
（2）人员紧急救助。
（3）医疗卫生救援。
（4）疏散安置。
（5）通信保障。
（6）交通运输保障。
（7）电力保障。
（8）城市公共设施抢险与应急恢复。
（9）建筑物抢险与安全鉴定。
（10）生活必需品和救灾物资供应。
（11）社会治安保障。
（12）消防与特种救援。
（13）次生、衍生灾害防御。
（14）灾害损失评估。
（15）地震应急救济款发放。
（16）文物、档案应急保护。
（17）新闻发布。
（18）社会动员。
（19）港澳台与涉外事务。
（20）呼吁与接受外援。
（21）分级响应。
（22）扩大应急。
（23）应急结束。
该部分主要规定突发事件爆发后的应对工作的指导原则——分级应对，就是对不同级别的应急预案，使用与事件级别匹配的资源，并根据事件的发展及时进行调整。
5.其他地震事件的处置
6.信息报告与发布
7.善后恢复
5、6和7都是关于突发事件后期处置的说明，包括对事件带来的直接或者间接影响的处置，对预案、预防工作和应急工作的总结，对事件原因的调查，以及对相关人员的奖励和惩罚等，具体内容可以参考北京市地震应急预案的原文进行理解。
8.应急保障措施
（1）指挥系统技术保障。
（2）现场救援和工程抢险装备保障。
（3）应急救援队伍保障。
（4）地震应急避难场所保障。
（5）救灾物资保障。
（6）应急资金保障。
该部分是为了保证应急管理相关部门能够协同运作，为了快速有序地采取措施，尽快控制事态发展，从而对财力支持、物资保障、人力资源保障、法制保障、科研保障和社会动员与舆论支持等方面提出的相关要求。
9.宣传教育、培训和演练
宣传教育可以促进预案的指导思想在具体实施过程中有效发挥，使来自不同领域的机构之间、人员之间相互配合从而共同完成任务的工作。培训工作的对象除了普通公众之外，更重要的是应急管理的直接参与者，并在培训的基础上，在条件允许的情况下进行演练，以便通过演习找出预案的不合理之处，并帮助相关人员熟悉预案中的内容，保证一旦发生突发事件，相关部门与人员可以有序地按照应急预案的规定进行应对。
10.附则
（1）名词术语、缩写语的说明。
（2）预案管理。
①预案制定。
本预案由北京市人民政府负责制定，北京市地震应急指挥部办公室负责解释。
本预案所涉及的区县、相关部门及企事业单位要按照各自的地震应急职责，制定本地区、本系统、本部门、本单位的应急预案，并报市地震应急指挥部办公室备案。市地震应急指挥部办公室负责督促、指导区县和相关单位应急预案的编制工作。
②预案修订。
随着相关法律法规的制定、修改和完善，相关情况发生的变化，以及在应急处置过程和各类应急演练中发现的问题，适时对本预案进行修订。原则上每三年修订一次。
③监督、检查与奖惩。
市地震应急指挥部办公室依据《中华人民共和国防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《国家地震应急预案》和《北京市实施〈中华人民共和国防震减灾法〉办法》等有关规定，对本预案实施中的行为进行奖惩，定期或不定期地检查各地区、有关部门和单位应急人员、设施、装备等资源的落实情况。
④预案实施时间。
本预案自印发之日起实施。《北京市破坏性地震应急预案》（京政办发〔2001〕4号文件）同时废止。
为了便于理解预案的制定，这里呈现了北京市地震应急预案的附则部分——预案管理的全部原文，其余不再赘述。【5】
