◎第二章 冷战时期的联合国和“人的安全”
*联合国宪章与“人的安全”的基础
*人权与“人的安全”的早期形态
*难民的安全
*个体安全与战争法
*国家主权与不干涉政策
*人道主义干涉
*联合国与国家自主
*经济发展中的人的因素
*结论
我很高兴地看到，联合国宪章不仅仅是针对政府和国家，或是战争和政治而制定的，它还注意到了人的简单的基本需要，无论他们来自哪个种族，有着怎样的肤色以及有着怎样的信仰。在这部宪章中，我们重申了对于基本人权的信念。我们把人在国家中的自由视做是国家在世界大家庭中的自由的一种本质补充。我们也强调，对所有人而言，社会公平与尽可能好的生活标准都是推动世界和平的基本要素。
——克莱门特·艾德礼（Clement Atlee），1946【149】
正如我们在第一章中所看到的，国家地位合法性的基础在于其宣称保护个人与团体。出于分析的考虑，个体安全的要求可以包括在国家安全里面。在19世纪的民族主义发展过程中，国家和民族之间有机的结合从表面上消除了国家和个体间安全思考方面的分歧。但本书在第一章的末尾强调了这种有机的结合其实从未完成过。在这结合阶段的后期，有迹象表明，在国际关系与国际安全方面，个体及次国家行为体（Substate）重新成了讨论的话题。这一章我们将继续探讨这一主题，并将该话题延伸至冷战时期。我们将特别关注联合国在该领域促进讨论和建立规范的作用。
在这里有必要重申，把现在的理念运用到过去某个时期要谨慎，因为当时许多的事情和过程都不会从现在的视角来考虑。联合国在关于本章问题的讨论中，就很少涉及到安全领域。据我们了解，在整个冷战过程中，“人的安全”这个理念在联合国是没有受到重视的。但是，如果有人将这个理念的本质理解为保护个人的核心价值（人身安全、福利、身份等），那么这里就有许多问题值得探讨。冷战后“人的安全”理念很大程度上是植根并建立在联合国及相关组织在冷战时期的发展中的。从这一方面来说，联合国组织——和它的发展进程——对促进主流安全观念的变革产生了重大的影响。
在考察联合国的基础作用时，我们讨论了以下问题：
（1）出于哪一方面，以及在多大程度上，国际组织认为个体相对于国家可以拥有权利？
（2）到何种程度，别国及多边组织才能因个体在本国内受保护的要求而采取行动？
（3）当国家没有对公民兑现它的任一基本职责的时候，国际干涉【150】都是合理的吗？
（4）在多大程度上，国家在战争中的行为应该由于保护个体安全的考虑而受到限制？
（5）在多大程度上，发展的新思考提出了个体福利需求方面的新关注点？
第一类问题是关于人的安全问题的源起。鉴于在联合国体系发展的前45年中，对于个体和团体的安全问题较为直接的处理几乎是缺位的，思考人类安全问题的源头到底是在哪里呢？在安全观念上对个体逐渐侧重，最基本的标志是，国际社会开始考虑国家对个体的潜在威胁，逐渐转变了对个体权利的观念。这里最明显的分析焦点是联合国宪章、联合国人权宣言（1948）和与此相关的契约（1966），以及一些关于特定罪行（如种族屠杀等）的协定和一些特殊群体的权利（如女性、特定种族和难民）。在面对国家镇压时，旨在人权保护的行动，提倡在个体生存目的、“人的安全”理念的核心要素以及随之产生的有关国家主权特权的质疑等方面给予更多的关注。
第二类问题是关于保护战争时期的平民。在这里，首要的发展包括了纽伦堡审判和1949年的《日内瓦公约》以及1977年《日内瓦公约》的附加协定。在对待占领区的敌国公民以及受非国际武装冲突威胁的平民问题上，这些条约加强了对国家的约束。这些条约还将约束扩大至非政府行为主体，体现了社会抑制国家而保护个体需求的现象正得到深化。
第三类问题是关于国际社会在发展问题上的观念改变。从某种程度上，我们可以看到一个从只关注国家的发展观向关注个体、家庭和社区需要的发展观的转变，有人可能认为这会使福利的主体重新定位，它不再是国家而是转向个体和个体福利，这是一种“人道主义”的发展。
探究的第四类问题是关于如何将身份认同视为诠释个体安全的一个核心价值。在某种程度上，我们可以发现一种次国家水平的群体组织（如少数民族或者受他国统治的人群）的权利正获得更有效的保护和提升的趋势，从而认为，这种趋势暗示了社会开始关注，这些社会群体成员对身份认同的需求。在当前时期，主要问题领域是有关自主权问题社会规范的进步，尤其但不仅仅是在它的反殖民主义方面的变化上。【151】
这些可能性在之后的分析中会依次考虑。因为其中的许多问题都是本系列丛书中其他著作的关注点，这里我们就将考察局限在安全概念演进领域或发展的可能影响上。
分析也涉及到一些相反的征兆。对冷战时期的考查显示出一个互相矛盾的发展。冷战时期国际上对待个体和群体权利的规范的确是在逐渐加强，但是国际惯例中国家主权的主张和相关对国际干预的指责也在加强。新独立的国家在联合国大会上的影响力不断增强，社会主义集团极力阻挠新兴的人权议题，因为它可能削弱对其疆域内的主权控制。在这样的情境下，这里所需要考虑的证据涉及到联合国内部有关主权和干涉的观念演进。
联合国不是世界上唯一的游戏参与者。它组织的活动及其成员国相对于世界政坛其他行为主体而言，有时相辅相成，有时惊险刺激，有时则相互占据。比如，在纽伦堡审判期间，二战战胜国依据他们对正义的理解对战败国给予惩罚。然而，这里对于一国官员虐待其公民即是对个体犯罪这一观念的引入，确实为之后关于前南斯拉夫国际刑事法庭（ICTY）、卢旺达国际刑事法庭（ICTR）和国际刑事法院（ICC）在冷战后的发展做了铺垫工作。国际红十字委员会在推动国际人道主义法律的发展，以及将其扩展到非国际武装冲突中的方面扮演了核心角色。地区性的组织——特别是非洲统一组织（OAU）、美洲国家组织（OAS）、欧洲理事会（COE）以及欧洲安全与合作会议（CSCE）——在发展和引入国际体系中难民和人权权利的规范上起到了强有力的支撑作用。非政府行为主体，如大赦国际和反种族隔离运动，敦促国家在有关保护个体和群体事务方面，开始走向对国家主权和国家内部管辖权有所限制的新观念。与此同时，国际女性（主义）运动的飞速发展使得性别成为国际人权议程中一项中心议题。
不结盟运动（NAM）和七十七国集团扮演了多少有些互相矛盾的角色。从一方面来说，他们强烈支持削弱国家主权和国内管辖权——当这种削弱关系到欧洲列强统辖殖民地以及种族隔离的时候。他们还推进了国际上对于无政府运动的认识和支持，该运动宣称代表了那些被剥夺了自决权的殖民人口。而另一方面，不结盟国家为加强国际政治中国家主权和互不干涉内政的规范也做出了努力。有关冷战时期国际政治相关规范发展的报告，正是这些时而互相补充、时而背道而驰的努力相混合的结果。
联合国宪章与“人的安全”的基础
为和平进行的战斗必须从两条战线同时进行：第一条是安全战线，这里胜利意味着免于恐惧的自由；第二条是社会和经济战线，在这里，胜利意味着免于匮乏的自由。只有当这两条战线上都取得了胜利的时候，才可以保证世界处于一种长治久安的状态？ ？如果人们不能从他们的家庭和工作中找寻到安全感，那么将不会有任何条款被写入联合国宪章以促使安理会确保世界是安全的。
——爱德华·斯特蒂纽斯（Edward Stettinius），1994【152】
联合国宪章是在国际联盟和两次世界大战之间的建制崩溃，从而引发第二次世界大战后产生的。宪章的起草人认为，在一定程度上第二次世界大战是不完备的凡尔赛和平体系，以及弱势的国际联盟作为共同安全机构的产物。宪章首要关注的是建立一种可以阻止国际战争发生的国家间的关系体系。就这方面而言，虽然在追求国际和平与安全的方式、方法上有很大差别，宪章中的根本目的和关注点与联盟公约中的内容极为相像。【153】除此之外，正如这一部分开头的题记所明确表示的，宪章的起草人在讨论中添加了一个关键点：他们意识到免于匮乏的自由是寻求世界和平和安全中需要考虑的核心事项。
与之前相比，联合国宪章为个体权利和福利的保护做出了更多努力。许多参与起草过程的人都部分地视战争为20世纪30年代经济萧条下社会、经济压力的产物。巨大的困难引起了政治上的激进主义，这使纳粹在德国掌权。极权主义政体的相继出现对个体政治权利和公民权造成了重大威胁。众所周知，滥用权利的政治体制也倾向于采用带有侵略性的外交政策。为了在未来避免这样的后果，建立和维持个体经济安全的基础是十分必要的。
认为个体和国家安全之间存在联系也产生于民主国家的内部经验。这些民主国家的大多数在两次世界大战之间都经历过，或者险些经历因对经济不满的内部动乱。人们普遍认为，这些不满会导致资本主义国家容易被共产主义颠覆。罗斯福新政从很大程度上来讲，是用于对抗经济和社会的不安全因素可能产生的不良政治后果的。从某种程度上说，联合国宪章中有关经济和社会方面的内容，是这些美国内部政策推论的外化表现。基于这些因素的考虑，人们才会赞同联合国承担干预角色，去防止或转移可能会导致世界局势紧张的社会、经济情况。【154】
这两种关注都陆续体现在形成联合国宪章的早期重大声明中。大西洋公约呼吁一种和平以“保证居住在任一地方上的所有人都可以自由地生活，而免于恐惧和资源匮乏的威胁”。【155】1943年，美国在邓巴顿·奥卡斯（Dumbarton Oaks）会议上的提案，呼吁各国通过合作来解决国际经济、社会以及人道主义的问题，并指出联合国应当“以创造稳定和良好的环境为目的”，【156】为这些合作寻求机会。
基于这些考虑，联合国宪章权衡了它对国家主权的认识与对人权的接受，以及对人类福利认识之间的看法。在宪章中，主权同时包括了义务和权利。根据第二条的表述，各国之间主权平等，但是“为保证所有成员国可以从他们的会员国身份中获得权利以及利益，所有成员国必须忠诚地根据现行宪章履行各自的义务”。在这些义务中就有关于提高人权的，包括人权观念的基本点是“要想世界在另一次大灾难中幸免”。【157】人权需要被更好地捍卫。
在联合国早期历史中，这些努力是为了阻止那些被认为不遵守人权义务的国家（如保加利亚、匈牙利和罗马尼亚）入联的。【158】尽管这些国家很明确地表示不服从，但在冷战早期，联合国凭借自己微薄的力量，敦促这些国家入联时履行这些义务，还是产生了很明显的效果的。然而在特定时期，考虑到去殖民化和新国家数量剧增，把服从宪章义务视做是成为成员国的前提，已然成为一条形同虚设的规定。
尽管如此，一方面是人的权利遭到践踏、人们遭遇不幸，另一方面是国际和平与安全受到威胁，它们之间的联系与人权的相互结合留下了一个很有趣的可能性：安理会可能会把一个国家内部对于个体和组织的威胁认定为对国际和平和安全的威胁。宪章条款2.7保留了安理会的这一权利。根据宪章第七章，安理会可以在委员会认定一国国内事件对国际和平安全构成威胁时，干涉国家内部的基本管辖权。联合国和国家联盟可以通过干预来应对一国公民受到威胁的内容，就这样被写入宪章中，即便在冷战时期它也并没有生效。
转向人类福利方面，宪章第一条肯定了国际合作“在解决国际经济、社会、文化以及人道主义难题时”取得成就是联合国基本目的之一。在此基础上，第七条呼吁建立一个重要组织——经济和社会委员会（ECOSOC），该组织的架构和功能在宪章第十章作了进一步详细的说明。第五十五条（宪章第九章）明确了个体福利的目标（更高的生活标准、充分就业以及良好的经济、社会发展的条件）以作为建立国家之间和平、友好关系的前提。接下来的条款敦促各成员国联合及分别展开实际行动来实现这些目标。
对人的福利和权利的关注在宪章中扩展到了成员国实行非自我管理和托管领土的义务中。早期针对殖民者所施加的一定程度上的多边控制的努力，已明确体现在前一章节关于联盟的讨论中，在宪章第十一章（有关非自我管理领土的声明）、第十二章（国际托管系统）和第十三章（托管委员会）中得到了深入阐释。在第十一章中，殖民国同意接受以下义务：（1）提升该领土范围内居民的福利水平，这包括平等对待他们、保护其不受虐待以及对当地人民的文化、政治、社会和经济发展的尊重；（2）发展自我管理；（3）促进发展；另外，他们同意定期向秘书长呈交关于当地情况的报告。
领土托管方面也有着类似的义务。联合国指派的执政当局被敦促根据托管委员会设计的调查问卷提供年报。与此同时，委员会有权到当地做阶段性的访问并受理当地居民的诉求。从这两方面的例子中，我们可以看到这样一种认识，即在行政疆域内影响居民状况的因素是一个国际性的、被共同关注的问题，联合国有一定的权力去评述这些领域的行为，而执政当局（也至少从理论上）接受在这些领域他们自主权力的淡化。
宪章第十一章至第十三章的逻辑表明，宪章起草人已经意识到了人类对于最终自主权的渴望。亚当·罗伯特和班尼迪克特·凯斯伯雷（Benedict Kingsbury）非常明智地将宪章的注意力集中到“不过分关注一直强调、但总有问题的‘国家自主’原则，而更关注那些对‘人类权利平等和自主’的模糊表述，后者含混不清的表达会让殒命于两次世界大战的欧洲冤魂少些抱怨”。【159】然而，如果宪章中有一条主权国家都接受的义务是政治上的发展，那么这一义务就产生了这样一个问题：政治为何会发展呢？
人权与“人的安全”的早期形态
联合国
鉴于联合国宪章中与人类需求结合的理论基础，在很多重要方面都是工具性的（这是连接个体和国际不安全因素之间的纽带），人权共同宣言即根基于二战的血腥种族屠杀，以及伦理学的本质主义观点，即人类个体应享有尊严并被尊重。【160】从这个角度看，人权是人之为人最本质的属性，并且是不可剥夺的。【161】工具主义和本质主义对人权认识的差异在这一语境下很重要，因为工具主义的逻辑可能只适用于那些侵犯权利并造成了和平威胁的情况，而本质主义的观点在实际应用中更为普遍。
宣言为人权可能是什么提供了一个合理全面的理解方式。在之后有关经济、社会、文化权利以及有关政治和文明权力的契约中，签约国或多或少地都将宣言中的基本原则融入到自己国家的条约和承诺里。在我们看来，这些基本原则的重要性就在于一种国际认知，即个体需要得到他们居住或隶属的国家的保护，联合国成员国应努力界定国家不得干涉的公民个体领域，并设立合适的标准来规范在对待其领土范围内的公民方面的国家行为。
同样重要的是，也应看到个体权利所植根的联合国国际社会制度的缺点。宣言中并没有订立特别的法律义务，也没有提供明确的国际机制来确保对条款的服从。就对人类以权利为基础的保护而言，其进一步的发展在很大程度上被日渐严重的冷战耽误了。苏联及其盟国对那些政治和法律原则高度敏感，认为那可能会对他们的统治方式造成潜在威胁。与此同时，美国也对那些可能制约自由资本主义经济、社会权利发展的说法表示不满。这样的情况直到双方签订盟约为止，持续了将近18年。
或许更重要的是，双方阵营都不愿意完全接受削弱主权的行为，而在建立一个健全的国际人权体系的过程中，这无疑是被期望的。这种意图在联合国为加强对人权规范执行的机制演进中非常明显。直到1970年，联合国人权委员会（U N C H R）还没有在联合国与个体交流人权问题的权利。只是在1967年，人权委员会被许可在特定国家讨论违反人权的问题。
经济和社会委员会在1970年通过第1503号决议时，针对可能造成人权的持续侵犯的个体交流方式，该决议允许委员会对其进行秘密调查，它规定的调查步骤非常复杂，并且偏向保护国家权利。联合国也建立了多个委员会来监督执行两项在1976年生效的盟约。让我们来看看联合国人权委员会——这个为了贯彻实施公民和政治权利盟约（Civil and Political Rights）而建的组织，我们从中也发现了类似的缺点。讨论中的国家合作是出于自愿的。各国代表能够选择他们提供什么样的信息。只有对他们有利时他们才选择回应问题。这里没有任何途径来可确保国家按时提交报告，而且这种报告仅适用于盟约的签署国。
公民和政治权利盟约包括了一个可选择草案，草案允许人权委员会处理缔约国国民的投诉。这个过程，与其说是一个强制执行的过程，不如说是一种监察行为。委员会可能会进行调查，然后报告它的调查结果。结果是否被执行完全取决于所涉的国家。联合国的大多数成员国——包括那些明显违反人权的国家——都不是草案的签署国。
联合国通过制定一些用以解决具体权利问题的协定来进一步扩大人权范围：1948年有关防止及惩治种族灭绝罪的公约，1951年有关难民地位的公约，1959年有关儿童权利的宣言，1989年有关儿童权利的公约，1963年关于消除一切形式种族歧视的宣言，1965年关于消除一切形式种族歧视的国际公约，1967年关于消除妇女歧视的宣言，1979年关于消除一切形式妇女歧视的公约，1984年关于禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚的公约。除了难民公约是关于保护1951年以前越境的欧洲流浪人口的重要权利以外（条款1.2），所有这些文件都是世界性的宣言。1967年有关难民地位的草案认可了1951年后难民对平等地位的渴求，在公约中普遍确认了这种状况。
同样在冷战时期，冷战后启动的对战争冲突中妇女儿童关注机制的基础也开始建立。1969年，妇女地位委员会（CSW）开始考虑特定弱势群体，即妇女和儿童，在武装冲突和紧急情况下是否应当受到特殊保护的问题。【162】经济和社会委员会请求联合国大会就这一主题发表声明。与此同时，基于某些特定冲突中的经验，针对冲突中妇女遭遇性暴力问题的认识日益增长。例如，早在20世纪70年代，联合国在关于针对妇女的暴力的特殊大会报告里，就曾明确指出在孟加拉的冲突中，强奸大规模发生。【163】大会因此于1974年发表了对妇女和儿童在紧急事件和武装斗争中受保护问题的声明。【164】他们意识到了妇女和儿童在武装冲突中尤其遭受到极大的痛苦。声明敦促各国在涉及到妇女和儿童保护时必须遵守国际公约中规定的义务（包括1949年的《日内瓦公约》）。虽然声明没有特别提到性暴力，但是它提出，须遵守武装斗争相关法律的基本要求，这些法律直接针对强奸，并禁止一切侮辱性的对待方式。其中，于1949年第四次修改的《日内瓦公约》就是这样一种公约。
人权共同宣言及之后的补充条款的重要性是有争议的。有一部分人和宣言起草者之一——热内·卡桑（René Cassin）持有相同的观点。他在1946年写道，他相信“当某个国家境内反复出现或有计划地违反人权的行为，其结果成为一种对国际和平的威胁的时候（如同1933年第三帝国的例子一样），联合国安理会就有权介入并有责任采取行动”。【165】而其他的人——特别是外交家们——则质疑宣言是否就等同于空谈，鉴于国家在接受强制执行过程中表现得很勉强，这极大影响了之后一些条款以及相关政策的制定。不过，正如迈克尔·英格纳提夫（Michael Ignatieff）所说的，一个分水岭已经被跨越：
在第二次世界大战之前，国际法中只有国家有权利。随着人权共同宣言的诞生？ ？个体的权利也得到了国际社会合法的认可。个体第一次？ ？被赋予权利，使他们可以对不公平的国家法律或者是压迫性的惯例提出质疑。【166】
地区性组织
大量意义各异的地区性自发行为，与联合国为保护个体权利做出的努力相辅相成。其中最大的地区体制是以欧洲理事会为基础，依据1949年5月签立的伦敦条约而成立的。该理事会要求成员国在他们辖区内要接受法律规定的个体最基本的人权和自由（条款3）。当欧洲国家（如20世纪70年代之前的西班牙和葡萄牙）并不尊重这些原则的时候，他们会被除名。如果成员国被认为没有按照原则行事（如1969年的希腊），那么他们就会被暂停会员国资格（条款8）。【167】
1950年，在保护人权和基本自由公约被付诸实践之后，欧洲理事会成立了。【168】它列举了一系列全面的、应受到保护的公民权利、政治权利和自由，提议成立欧洲委员会和人权法庭（1954），认为应该考虑来自国家和个体的诉求，并将其中可讨论的诉求移交给理事会的部长委员会或是法庭处理。【169】在一些延误之后，法庭于1959年正式成立，它接受来自国家、组织和个体的提案（当地区补救方法已经消耗殆尽，国家开始关注和接受个体诉求权利的时候）。【170】法庭做出具有约束力的最终裁决。欧洲理事会强制执行的机制包括向涉及的国家施压，发表报告和决议，并且可以暂停或取缔成员资格。其相关的条约如1987年欧洲有关防止酷刑、不人道或有辱人格的待遇或处罚的公约，使得成员国享有在任意成员国领域内委托检查的权利。简言之，至少在欧洲，“原属于主权特权领域的人权事务，现在服从于强制性的地区管理”。【171】欧洲理事会以及相关组织的成立是国际上保护国家内个体成员的一项重大发展。
西欧建立了一个充满活力的国际体制来保护个体在国内权利的做法，并没有在别的地方得到效仿。虽然在“大欧洲”的背景下，欧洲安全与合作会议的机制囊括了人权部分，但它缺乏实现这些规定的具体途径。【172】东欧和苏联的人权激进分子的权利常常受到他们所在国政府系统的打压，为的是抑制他们的活动。与此同时，其他国家和组织则保持沉默，或者仅限于发表一些无实际意义的声明，抗议违反赫尔辛基原则。
在美洲，1948年的美洲国家组织（OAS）宪章承认了成员国在联合国宪章中的义务，他们认识到公正和社会安全是维护持久和平的重要基础，同时也为经济和社会权利提供了详尽纲要，但是它很少提到公民和政治权利。在条款106中，确定要成立一个有关人权的美洲委员会，但对其权利和职能并没有给出详细说明。【173】1969年《美洲人权公约》（圣侯赛协定）的通过使得地区性体制得到加强。协定给出了一份有关个体、公民以及政治权利的详细阐释，同时也描绘出一个有关“进步性发展”的粗略框架（条款26）。【174】协定还规定成立了美洲人权委员会和美洲人权法庭。
美洲人权委员会的职能是提升该区域内对人权的尊重和保护，同时处理来自各成员国有关人权的信息。它被授权接受区域内个体和组织，对违反公约国家的投诉并采取行动，对国家之间有关他国违反公约的信息做出评论（仅仅当双方都认为委员会有资格这么做的时候），搜集资料并应要求进行调查，为争端寻求友好的解决方式。不过，一旦没有合适的解决方案，委员会只能向争执双方发送报告。争执的双方都没有权利发布这份报告，如果争端问题没有任何进展，或者事件没有向美洲法庭提交的话，委员会有权在三个月后发布报告和调查结果。法庭只有在委员会调查结束以后，才能审查事件过程。国家没有义务必须接受法庭的裁决。在国家认为可以接受裁决的时候，（国际）法庭可以立法并制裁国家，但是没有强制执行裁决的途径。
从人的安全观点来看，这些安排的缺陷显而易见。选举委员会成员的美洲国家组织常务会议里，清一色都是国家的代表。国家可以拒绝让委员会评论他国递交的不满言论。国家提名法庭成员候选人。只有国家（和委员会）有权将事件提交到法庭。虽然各国都有遵从法庭审判的义务，这里并没有提及当他们不遵守的时候会发生什么。而所有国家间的基本协议都清楚地写明，并多次强调，不允许出于任何目的的干涉。
尽管有这些对国家权利的保护，在美洲组建并运转这样一个即使权力相当有限的人权体制，依然阻力重重。从美洲国家组织公约通过它的第106条款（建立一个人权委员会）到这一条款的实现，总共花费了10年时间，而公约从被批准到正式生效就耗费了9年时间。虽然美洲人权法庭从1980年起就开始正式运行，但是在它的第一个10年中，它发表的裁决和意见总共只涉及到10件案例。【175】
在冷战时期，这一地区和国家的人权反复地遭受悲剧性的侵害。一份不完整的即时列表包括巴斯塔及卡斯特罗（Batista and Castro）政体、多米尼加共和国的图基洛（Trujillo）时期、海地的多瓦里尔（Du-valier）时期、20世纪70年代发生于南半球的镇压和失踪事件，以及20世纪70年代和80年代时中美洲的反叛乱运动。现实实践与规范发展之间仍然存在着相当一段距离。
在非洲，非洲统一组织宪章同样承认联合国以及人权共同宣言中的原则，同时也接受将发展人权方面的国际合作作为它的基本目的之一。然而，该组织的原则更多侧重于国家和政府的权利（人权并没有被提及），该组织对非洲（班珠尔，Banjul）人类和民族权利宪章（1981）的认可花费了长达18年的时间。【176】权利和义务是并驾齐驱的，在这些义务中有一部分涉及到了神圣不可侵犯的权利问题。比如，宪章条款29指出，每一个个体都有义务保护和加强国家与社会的团结。当言论和结社自由的权利实践牵涉到了可能影响团结的行为时，该权利通常是被限制的。【177】除此之外，各式各样的条款实施都需要“服从法律和秩序”。最后，应当指出的是，这是一个人类和“民族”的权利的宪章。这两点间潜在的紧张状态是十分明显的。而这种现象导致的模糊性在宪章中并没有得到解决。
班珠尔宪章建立了非洲人类和民族权利委员会，该委员会的作用是提高和保护人类和民族在非洲的权利。它的保护功能中包括了一项可以“用任何适当方式”调查的权利。被他国认为有违反宪章嫌疑的国家，有权利在第一时间与申诉他的国家交涉。如果在三个月之内双方不能解决问题，那么该问题将被提交给委员会。或者这个国家也可以选择将问题直接提交至委员会来处理。如果委员会不能提出一种很友好的解决方案的话，它将报告（附上它的建议）给非洲统一组织国家首脑会议。在绝大多数成员国同意及当地补救措施已经无能为力的情况下，委员会还有权考虑来自除国家以外的参与者的建议。
委员会被要求在会谈产生实质性内容之前就通知相关国家。委员会只能就人权违反模式提出调查建议，而没有权限去调查特定的案例。国家首脑会议对特定情况深度调查的要求需要国家首脑会议提出。所有在宪章规定下的措施都是保密的，委员会的报告也是如此，除非会议决定将其公诸于众。对违反宪章的国家并没有可能施予特别的处罚，而在班珠尔宪章中，没有一个法庭被认为可裁决案例。【178】
总之，与美洲一样，由国家作主谁可以在委员会中出现。成员国是被国家提名，然后由国家首脑会议选举产生的。国家同样也控制着委员会调查的内容和向公众公开的内容。此外，宪章使得个体的请愿比国家的请愿要困难得多。必须告知被指控国的规定，将原告推向危险边缘。这里也是一样，虽然捍卫个体安全的原则基本上是值得称赞的（尽管是以干扰的方式），然而将这些原则付诸于行动的框架则显得十分脆弱。缺乏委员会实质性的仲裁是它脱离于实践最好的说明。而国家对个体权利的侵犯则说明了这些标准化的共识在绝大多数地区没有受到严肃的对待。正如克里斯多夫·克莱伯翰姆（Christopher Clapham）说的那样：
总的来说，非洲宪章的产生来自于非洲统一组织及其成员国对其疆域内的人权事件应受到国际合法关注的认可，但同时它由于缺乏对侵犯权利负责的手段而止步不前。【179】
尽管如此，美洲和非洲至少在开展地区性人权问题的规范框架方面取得了进展，这是联合国基本原则的发展和体现。这样的努力并没有出现在亚洲。总的来说，西欧是唯一的地区，使这些基本原则变得可操作，使国家必须为其对待自己国民的方式负起切实可行的责任。
非政府组织
冷战时期的又一发展是关于非政府组织的，这对之后“人的安全”理念的出现产生了影响。冷战时期跨国组织大批涌现，这些组织积极投身于提升人权和保护个体不受其所在国迫害的运动中。其中尤其值得一提的是大赦国际。从它与联合国合作的关系体系中，我们可以看到大赦国际在本项研究里具有特殊意义。从这一角度来看，大赦国际作为沟通联合国、国家和非政府组织方面的机制是一个非常成功的例子。人权共同宣言产生于国家的优先原则和国家之间的协议中，为联合国提供了新的授权权限。相应地，人权共同宣言又是1961年成立的大赦国际组织形成的基础。它的行动途径明显是超越国界的；到20世纪70年代早期，2000多个特赦团体在全球32个国家中成立。【180】该组织的出发点是通过规范的发展来完善人权共同宣言中所列的原则。【181】与此同时，它也强烈要求授权保护个体。从这两方面的能力来说，它在联合国做了本质性的参与工作，1964年获取经济社会委员会B类咨询地位。1977年，由于对国家和国际层面的人权标准的提升，以及对那些国家因政治原因而违反这些规范的特定案例的处理，它的努力得到认可，因此获得当年的诺贝尔和平奖。【182】
从地区层面来说，赫尔辛基最终法案促成了欧洲安全与合作会议的建立，又最终促成了赫尔辛基观察（1978），其致力于与欧洲安全与合作会议的原则和对人权侵犯的监督保持一致。紧随其后，1991—1998年类似观察组织在美洲、亚洲和非洲相继成立。这些举措在1988年集合起来组成了人权观察（Human Rights Watch）。大赦国际、人权观察以及相同性质的组织在冷战时期形成了一个监督和拥护人权问题的全球公民社会网络。
广泛出现的妇女运动为之提供了一个更长远，并且可能更有力的案例。不懈的宣传使得女权成为把性别视为国际人权核心进程中的重要因素，其中包括了对冲突中平民的保护。
结论
虽然冷战时期出现的人权机构存在着明显不足，但这种现象在本研究中具有十分重大的意义，它形成了国际上对于个体权利相对于国家权利的认识，并试图建立国际社会对个体的保护规范。就我们所看到的，这两方面都是之后“人的安全”理念的重要因素。鉴于本项研究关注联合国在“人的安全”这一思想演进方面的角色，尤其值得一提的是，所有主要地区人权解决方案，都将人权共同宣言作为主要出发点，正如冷战时期绝大多数卓越的跨国非政府组织做的那样，将注意力集中到人权问题上。
难民的安全
另一个在联合国和人的安全问题前出现的“矢量”是难民。我们在第一章中已经看到，在俄国革命之后出现的移民和20世纪30年代出现的对犹太人日益严重的迫害，是如何促使国家联盟成员以及美国做出努力，发展出一套合乎法律规范的框架来保护这些个体的。二战后，这一进程重新开始。最初从东欧将难民遣送回国的计划很快就停止了，【183】原因就是难民本身的激烈反对以及冷战紧张局势的出现。
正如前一章节所见，联合国善后救济总署和国际政府难民合作组织在二战时期以及之后，为保护和帮助欧洲的流浪人口提供了实质性帮助。这两个组织直到1947年才被解散，其中部分原因是美国对他们将难民遣送回前苏联和东欧并不满意。美国一方支持成立国际难民组织（IRO）。在冷战初期，此提案在联合国内部曾引起激烈争论，论题是到底应该把重心放在将难民遣送回国，还是把他们从战争中转移出来重新安置方面。最终人们选择了折衷的办法，先是鼓励和帮助那些难民返回本国；当遣返无望时，组织就会帮助难民重新定居。重新安置的托管命令为苏联提供了拒绝加入的足够理由，随着时间的推移，关注点逐渐聚焦至重新安置方面。【184】
虽然最初的受益者主要是那些因战争而被迫迁移的人，但在1948年捷克斯洛伐克政变之后，国际难民组织的工作对象扩大至包括来自东欧的难民，适应范围相应就更加广泛了。国际难民组织的成立对于建立有关保护流亡人口的规范来说，是一个极为重要的进步，这直接涉及到了“人的安全”的根源问题。之前那些保护措施都是关注流离失所人口中的特定人群。正如吉尔·罗舍（Gil Loescher）所指出的那样，国际难民组织是第一个将难民身份归于个体而非特定团体的组织，它认可“个人逃避政治迫害，并寻求自己想生活的地方的权利”。【185】然而这种制度最初在欧洲是受到限制的
国际难民组织的工作进程主要由美国支持，对国际共产主义运动的限制和质疑是推动美国的动力。这一时期，联合国在明确难民概念和范围等方面几乎没有起到作用，只是在一定程度上暗示了什么才是一个主要国家的利己主义政策议程。那时候，国际难民组织的支出使得捐赠者不堪重负，联合国的政治语境正变得更为复杂。美国转而认为：它关注的难民问题在更严格的监控下，可以通过双边或者地区机制而被更好地处理。【186】剩下的问题可以由一些更小的临时性机构来解决。
这些考虑最终导致了《联合国难民署法令》（1950年通过）【187】和《联合国难民公约》（1951年7月通过，1954年4月生效）的形成。公约确立了难民地位，规定了对待难民的最低标准；建立了不歧视难民种族、宗教或者来源国家的原则，还有同等重要的不推回原则，并且规定为难民提供一种可普遍接受的“旅行文件”（travel document）。【188】
联合国难民署预设的暂行职能，以及对于公约术语的具体引用在对“难民”一词的限制中得到强调。该限制是针对那些合乎早期协定，或者是合乎国际难民组织章程规定的人群，由于某些发生在1951年1月1日之前的事件，他们流亡离开了祖国，并且由于害怕受迫害，不愿或不能让自己重新置身于祖国的保护之下。之后的一项条款清楚地表明，那些涉及事件只限于在欧洲（在1951年1月1日以前发生在其他地区的事件，如果该国同意也纳入到条款范围内）。换句话说，这些权利仍然受到了地理上的限制。一个实际后果是，大量欧洲之外的难民（除了那些由联合国救济工作办事处和联合国朝鲜重建办事处提供支持的）都得不到保护。美国或者是苏联都一样，都对组建强大的、多边性明显的难民机构没有任何兴趣。捐赠国拒绝提供联合国难民署用于实际操作的资金，并且一开始就限制了联合国难民署的管理功能。美国更倾向于他能控制的小范围地区性的特定行动，这在建立欧洲移民跨国委员会的过程中显而易见，该委员会继承了国际难民组织的重新安置职能。联合国难民署试图通过自愿的捐助来发展自身的有限“施予者”角色，但是直到1955年美国国会为美国战略利益地区的难民工作拨款50万美元之前，这一情况由于捐助的匮乏一直都没有得到改善。【189】正如罗舍（Loescher）说的那样：“在建立和发展他自身的难民机构的同时，美国将联合国难民署几乎看做是他的一个次要机构。”【190】
最终，对联合国难民署的限制被证明是不持久的。出现在亚洲的难民问题以及阿尔及利亚战争中的流亡人口，伴随着联合国大会上南方席位的不断上升，使难民署的活动在地理范围上逐步扩展。但这种机构活动的扩展并没有伴随着法律意义上难民地位的提高。即使如此，在20世纪50年代末期，联合国大会还是授权给联合国难民署，使其可以通过自己的事务所，来对那些不能得到联合国援助的难民提供帮助。到20世纪60年代初，在大范围的亚洲和北非的难民问题中，又加入了非洲次撒哈拉地区（sub-saharan）的危机（如1961年的安哥拉危机，20世纪60年代初的卢旺达危机，大批难民逃离南罗得西亚，以及始于南非的大迁徙，它最初并不引人注目，但影响与日俱增）。
其结果是，在1967年条约草案中，对联合国授权管理的难民和“斡旋”（good office）产生的难民的区别对待消失了。草案中取消了时间上和地理上对难民保护的限制，使得难民的地位更加普遍化。通过这些在联合国系统内被涵盖的途径，那些为了躲避压迫而逃离祖国的人，无论他们来自哪个地区，都具有被保护和不受侮辱的权利。
地区性组织
地区性组织的规范性发展为联合国的行动提供了补充。欧洲理事会没有地区性难民公约，这是一种对联合国公约的普遍性和充分性给予认可的结果。这里，在欧洲的条约法令中被认为可能是冲击了公约中所定义的难民权利的地方，理事会非常慎重地重申了他们对后者规定的肯定。【191】考虑到联合国条约初期对欧洲的关注，欧洲机构几乎不需要进行更深入的规范化发展，这一点并不令人惊讶。但是，联合国的核心讨论和文献对后来关于欧洲法律和惯例的影响是很明显的。
与之不同的是，非洲正式通过了一个地区性公约。非洲公约详细地承认了联合国（联合国宪章、人权共同宣言、联合国公约以及草案）在建立难民保护时的基本准则作用。继而它还肯定了联合国公约的基本规定。即便如此，在一个对“人的安全”有着潜在意义的发展过程中，它拓展了联合国对难民的定义，除对迫害的恐惧这一判断标准以外，还包括了“因为外部侵略、占领或是严重干扰其来源国国家秩序的事件（局部或全国），而被迫离开自己原来的聚居区，寻求自己出生国或所属国以外的其他避难所的任何人”。公约规定了收容所的义务，禁止阻止难民进入以及侮辱性行为的发生，同时敦促各成员国在某个国家履行其公约义务面临困难时应分担该收容所的义务。【192】
在拉丁美洲，有关难民移民的规范化发展在20世纪80年代前一直缺失，除了一个例外，即出台境内收容所法律条款。【193】该公约专门规定了国家同意或拒绝承认收容所的权利以及对于这些权利的互相认可。这并没有涉及到受害者的权利。从这方面而言，难民保护是一个有关国家主权和国家判断力的事情。对此我们产生了疑惑，因为这强烈反映了冷战时期美国难民政策的那种政治化色彩。
20世纪80年代在中美洲的移民危机中产生了一项很有意义的举措——卡塔赫纳宣言（the Cartagena Declaration，1984）。为了就中美洲冲突中的难民安置问题建立规则，制度起草者特别呼吁国家对联合国公约及草案的执行，对政策中术语以及原则尤其是不推回（nonre-foulement）原则的接受，以及对人权共同宣言在该地区执行的支持。另外，他们建议非洲统一组织扩大难民的种类，以涵盖那些在中美洲受冲突影响、因暴力而被迫迁移的难民，同时希望美洲人权公约可以被广泛运用到那些收容难民的国家中去。【194】
结论
在更广泛意义上的人权领域，难民制度的演进体现了国际上对于个体安全权利的认识以及其在保护个体安全不受威胁的责任方面取得的实质性进展。这些都围绕着几条中轴线相继发生。对难民的保护从对特定群体的保护转移到了个体身上。这种转移从它的发源地（欧洲）逐渐辐射至世界各地。开始它还是暂时性的对特殊移民危机的系列处理，后来它逐步在法律和实践中获得了一定程度的永久性。
即使如此，难民保护在一些重要方面仍未完成。在它关注的对迫害的恐惧方面，它没有很全面地考虑到流离失所的人们产生安全需求的其他原因（如与战争有关的暴力），虽然非洲和之后的美洲在这方面有一定进展。由于国家对主权的一贯坚持，使得它不能妥善保护单一国境内的流亡人口。即使联合国公约中的原则被认为具有普适性，这些原则被接受的程度明显因地而异。西欧——最起码在规范化水平和相当程度的实践中——基本与联合国难民准则相吻合。非洲在为因国内外暴力而被迫移民的人建立保护和援助的规范上，超越了欧洲，并且许多非洲国家创立了值得称赞的为很多地区冲突受害者提供收容所的业绩。与之相反，拉丁美洲的行动就要缓慢得多。而在苏联地区和亚洲，这些几乎从没有出现过。
此外，冷战时期对难民保护的实践经常会被高度政治化。难民保护有效机制的建立，因为主要国家不愿意承担必需的大量财政负担而被阻滞。美国曾把难民和收容所议题作为打击苏联的工具。虽然美国是当时最大的难民收容国，绝大多数被美国收留的难民主要来自于牵涉到冷战中的少部分国家。美国从来没有签署或者认同联合国公约，并且总是在操作中违反或者忽视公约的规定。还有其他许多国家因一些国内政治原因，而反抗他们被赋予的提供收容所的义务。
然而，冷战时期，对联合国公约的接受以及联合国难民署的建立和发展，都为保护跨边境转移难民规定的持续进步奠定了基础。根据具体受益者数目和提供保护的种类，国际个体权利保护在这方面比许多其他方面都发展得更好。
在这一进程中，联合国的基本贡献在于达成了规范化的共识，这些共识曾在联合国大会中被激烈讨论直到最终被接受。联合国难民署作为发展和保护弱势难民人口权利的核心国际性机构，逐步替代了如国际难民组织这样的运作实体。后来的相关保护和收留难民的地区性安置，很大程度上采用了联合国的方法和实际经验。国家的立法同样也显现出了联合国无所不在的影响。
个体安全与战争法
对个体的国际保护问题已不仅仅局限于普适的、地区性的人权和难民权利问题处理模式，也开始考虑到战争法的演进。在二战后对战犯的起诉，正是这种对个体安全的思考的早期萌芽。同样地，这也预示着之后通过运用国际犯罪诉讼，来保护人类个体之类的努力。正如我们在第一章中所见到的，通过国际法庭来判定军事和国家公职人员对占领地的公民所做的行为，这种现象在中世纪就已经出现。因为国家排外性司法权的不断强化，这种实践在19世纪和20世纪早期大部分已消失。一般来说，在国家名义下的个体行为并不认为要受国际法律约束。【195】自从欧洲国家对公民免责问题达成共识，以限制彼此在战争中的暴行，这种实践就似乎不再那么难以置信。尤其是在二战前，几乎没有人认为国家机构依据国际法律要为其对国民的犯罪行为承担责任。
随着法西斯主义和日本军国主义的出现，这种共识被打破了。德国、日本的军队和警察对平民（包括占领地的公民及居民）所犯下的滔天罪行“震慑了人类的良心”。【196】如果美国财政部秘书长亨利·摩根索（Henry Morgenthau）（一个和罗斯福总统关系密切的顾问），或者英国首相韦斯顿·丘吉尔做了他们想做的，那么那些幸存下来的纳粹头目们就应该立即被处死。作为罗斯福总统的战争秘书，亨利·史帝姆森（Henry Stimson）成功地帮助总统召集了一个国际法庭，来审判第三帝国所犯下的恶行。史帝姆森在战争部门的首席律师为此争辩说，仅仅只枪毙希特勒“恰恰伤害了美国所捍卫的那些原则，而支持了纳粹们所鼓吹和实施的思想”。他总结道：“如果我们放弃对这些禽兽的审判，那么我们将失去教育和治疗我们这一代人的机会。”
在纽伦堡，监禁中的纳粹头目们被指控犯下三项罪行：发动一场侵略性的战争、违反人道主义和违反战争法。在三项罪名中，最后一项——违反战争法——最能够作为一条能经受时间考验的准则而被理解。德国因为违反了战争法规中不伤害非战斗人员的原则而位列被告席中。他们杀害了那些被他们占领国家的无辜公民，击沉了海上的商船，空袭人口密集的城市，这些都违反了规定。众所周知，协约国同样违反了战争法。协约国首席检举人特福德·泰勒（Telford Tay-lor）承认“审判德累斯顿（Dresden）和长崎（Nagasaki）的战争罪是一件非常困难的事情”。【197】协约国通过将审判范围限制在德国（也仅仅是德国）的行为来解决这个问题。即便如此，许多人发现，针对德国滥用空中力量的审判还是非常慎重的，法庭没有宣判德国空军总司令赫尔曼·戈林（Hermann Goering）恶意破坏华沙、鹿特丹和考文垂。正如克斯腾·塞勒斯（Kirsten Sellars）所说的那样，宣布戈林对破坏那些城市有罪实在是“双重标准”。【198】
对侵略罪和违反人道主义罪进行审判的新颖处在于，因为它们在国际法律中从来没有出现过：它们的制定是被用来处理纳粹掠夺的暴行，也适用于审判被俘虏的德国头目。事实上，所有关注了纽伦堡审判的人们都注意到了这些新罪行的特点以及在实践公正上的追溯效力；他们中的许多人也承认，他们的做法使审讯留下了“成王败寇”的印象。然而，绝大多数人还是更倾向于承认这种新颖途径的必要性。个人责任的问题在此具有特别意义：在纽伦堡审判之前，国际法律是和国家捆绑在一起的，与个人无关。领导和官员们具有主权豁免权，他们不会因国家行为被宣判有罪。在我们看来，这是国家优先标准的具体化表现。从这一次审判中，纽伦堡宪章条款第七项，有关主权豁免的原则被搁在一边（虽然只是暂时性的）。脱离了国家保护，21名纳粹分子中的19人被判处了违反人道主义罪。他们中的12人被处决。【199】东京审判（从1946年5月到1948年11月）也是如此，包括日本首相东条英机在内的日本战争领导者被判犯有侵略罪和战争罪。他们中的7人被判死刑；另外16人被判终身监禁。【200】
纽伦堡宪章中已明确包括了有计划的种族屠杀（详见法庭的宪章规定中的第6c段），然而，联合国仍在寻求干涉力量的加强，试图通过签订防止和惩罚种族灭绝罪行公约的谈判来禁止种族灭绝的发生。【201】该公约于1951年1月开始生效施行。其中的几个方面值得一提：首先，它同时适用于战争状态与和平状态。它根据公约第二条款中的相关规定建立了一个普遍的保护体制，【202】无论这些行为是否存在于战争时期。第二，公约同时适用于国家的国内事务及其国际行为。第三，该公约第二条款明确表示除谋杀以外的行为都已经包含于公约的禁止范围内。公约对组织中的个体成员的保护已超越物理生存范围。最后，它的适用范围很广，而不是只被限定在世界上的某些特定地区。在这些方面，公约在保护个体不受暴力影响方面的演进中占据了很重要的一环。
即便如此，为公约执行所订立的规定总有些让人不能信服：第四条款规定实行种族屠杀的人应当受到惩罚。第六条款中规定被控告犯有种族灭绝罪行的个体应当“在实施屠杀的国内受到合理的审判，或者通过那些有可能做出缔约各方应该接受裁决的国际刑事法院来处理”。第八条款同意“任何缔约方”都可以“号召联合国中有能力的组织来依据联合国宪章采取行动，以防止和镇压第三条款中列举的种族灭绝或者其他任何行为”。换句话说，如果国际社会没有达成一致意见认为有必要做出回应，那么就将不会有任何回应发生。
