在我国，公务员法规的制定和实施都毫无例外地要置于党的领导之下，都必须在党的领导下有计划有步骤地进行。一方面党的干部路线、方针和政策是制定并执行公务员各项法律法规的根本依据，另一方面，党的干部政策又通过公务员法规的制订和执行，得以具体化、条文化、定型化、规范化，成为由国家强制力保证实现的明晰严整的法律规则，从而保证党的干部政策在公务员管理中得到有效的体现和落实。因此，党必须自觉维护公务员法规的权威，并监督公务员法规的贯彻落实情况，督促公务员中的党员模范遵守各项法律法规，对有法不依、有章不循者，包括担任各级行政领导职务的党员，应积极支持和配合政府有关部门和司法机构依法予以惩处。这本身就是加强和改善党对政府系统的领导和监督的题中应有之义。
（二）树立公务员法律法规的权威
公务员法规的实际运作是以维持法规的权威为前提的。为保持公务员法律法规的高度权威，一是要正确处理权力与法律的关系。要消除任何不受限制的权力，形成法律支配权力的权力运行机制，确保公务员管理的各个环节，包括公务员的权利、义务、录用、考核、培训、晋升、奖惩、辞职辞退、退休、工资福利等等“一准乎法”，严格按照公务员总法规及其配套法规规定的原则、程序、方式方法正常运转，而不以行政命令和长官意志为转移。
二是正确处理法律的“变”与“不变”的关系。公务员法规和其他法律法规一样，要有一定的稳定性。但是公务员法规作为一种人事行政法规，又不能像宪法、刑法、婚姻法那样能在较长时期内保持不变，而应根据国家政治、经济和社会的发展及时作出调适、修正和补充，这非但无损于公务员法规的权威和尊严，相反的，它不仅是对公务员法规的进一步完善，而且有利于公务员法规的有效运作。
三是正确处理法律规范的统一性与各地区的差异性之间的关系。同英、美等一些西方国家不同，我国公务员没有中央和地方之分，对所有公务员都须依据统一的公务员法规实行统一管理。为此，就需要增加国务院及其人事部门对执行公务员法规的宏观调控力度，保证公务员法规对全国公务员的普遍约束力。当然我国各地区政治、经济和文化发展水平很不平衡，同一地区的不同行政部门在工作性质和方式上也不尽相同，因此执行统一的公务员法规，推行公务员制度应与本地区、本部门的实际情况相结合。
（三）加强对公务员法规执行的内外监控机制
公务员法律关系的当事人员是行政机关和公务员，为了保证公务员执行其职务所实施的一切行政行为都以法律法规为依据，同时也为了保障公务员享有合法正当的权益，就必须建立和健全强有力的执法监控机制。应该说，这种机制在我国已初步形成，其中包括由行政机关上下级之间的一般监督以及行政监察部门和人事行政部门的专门监督等构成的政府内部监督机制；由党组织、国家权力机关、司法机关、社会团体、公民个人和新闻媒介的监督所构成的外部监控机制。它们自上而下、自下而上、内外结合、纵横交错，构成对国家公务员执法守法的多方位多角度的监督。但在实际运作中，这些监督机制远未能发挥出应有功能。特别是对各级行政领导和政府组成人员的执法监督更显得十分软弱。
先从内部监督机制来看。行政监察部门和人事行政部门由于它们与同级政府的行政隶属关系难以对同级政府组成人员和其他重要领导人遵法守法的情况实施监督。至于普通公务员对行政首长执法守法的监督，在实行首长负责制的条件下没有多少实际意义。再从外部监督机制看，作为这种机制核心的国家权力机关对政府及其领导人的监督至今仍缺乏应有的权威而对其构不成强有力的外部约束，特别是不少地方政府组成人员，诸如省长、市长、县长。同时兼任党委副书记或党委常委，有的甚至在党内分管人大工作，这样，人大的监督往往监督到党委的头上，致使一些在人大工作的同志在监督政府组成人员的执法守法情况时，顾虑重重，不敢依法实施监督。加上国家权力机关行使监督权的实体性特别是程序性法规不健全，在监督内容、范围、程序和手段等方面缺乏具体的规定，使得人大对同级政府的执法情况的监督检查受到制约。相比较而言，作为执政党的共产党及其纪检部门对政府的监督最为有力，但各级政府行政首长多为同级党委领导成员，监督主体与监督客体的重合甚至倒挂（即监督者受被监督者领导），大大增加了这种监督在实际运作中的难度。至于司法监督，也因时常受到“权大于法”的干扰同样显得疲软乏力。由民主党派、群众团体、公民个人以及舆论媒介等构成的社会监督更因缺乏可靠的国家强制力的保障而极易流于形式。毫无疑问，上述内部和外部监控机制的不健全是我国政府机关干部人事管理中有法不依，执法不严现象屡禁不止的一个重要原因。
健全对公务员法规执行的内外监督是保证有法必依、执法必严的重要一环。缺少这个环节，就缺少了一道防止和惩戒公务员违法失职行为的坚固屏障。如果说公务员制度的立法为公务员管理的法治化、科学化提供了必备条件和客观规范，而公务员法规的执行则是贯彻落实这些法规的一种具体运作的话，那么，对公务员执法守法情况的监督则是保证这种运作达到预期目标和效果的一种有力手段和有效途径。加强监督的具体途径很多，但比较重要且切实可行的主要有以下几条：一是进一步加强党的各级纪律检察委员会的监督职能，建议将目前各级纪检部门的双重领导体制改为单一的垂直领导体制，即除中央纪检机关向党中央负责外，地方各级纪检机关只向中央或上级纪检机关负责，而不再同时接受所在党委的领导，以加强其对同级政府特别是行政首长的监督力度。由于我国公务员，特别是担任各级领导职务的公务员，绝大多数都是共产党员，因此对这些党员公务员监督好了，整个公务员队伍的监督工作就有了很大的保障。二是切实保障人大对政府及其组成人员贯彻执行公务员法规的情况的监督。为使这种监督法制化、程序化，应制订操作性强的实施细则，对监督的内容、范围以及程序和方式作出精细缜密的规定。对违反公务员法规及其他国家法律法规的政府组成人员，权力机关可依照法定程序予以撤职或罢免。三是改进行政监察领导体制，各级行政监察机关就实行垂直领导体制，即它们只对上级监察机关负责，而不宜置于所在政府的直接领导下，以免受政府及其主要领导成员的长官意志和“官官相护”的干扰和影响，保证行政监察部门依法对政府及其工作人员履行公务员法规的情况进行监督、检查和处理。
四是发挥舆论监督的独特功能。在大众传播媒介的触角无所不在的今天，舆论监督具有迅速、敏锐、直接、及时、覆盖面广、影响大等特点，往往能起到其他监督所难以替代的作用。
但我国至今尚未用法律形式把这种监督规范化，因而随意性大，受限制因素多，使得一些公务员特别是一些担任重要领导职务的公务员可以置舆论于不顾。为了充分发挥新闻舆论的监督作用，必须尽快制定新闻法、出版法、集会游行法等有关法律法规，使之对公务员法律法规的实施情况的监督有法可依，有章可循，具有法定效力。此外，需要强调的是，对公务员法规的执行情况实施的有效监督，需以政务公开为前提。如果公务员的行为缺乏应有的透明度，外界对他们履行公务员法规的情况也就无从了解，监督也就无从谈起。
（四）强化公务员特别是各级行政首长的法律意识
“徒法不足以自行”。公务员各项法律和法规归根到底要由公务员来执行和遵守。由于公务员法涉及到每个公务员的权益，它的实施及有关法律事件的处理，多是由行政首长负责，他们的法律意识如何，直接影响公务员各项法规的具体运用和实施。从实际情况看，有些行政首长，执行公务喜欢以言代法，以权压法，而且，他们因身居要职其所作所为必然对广大普通公务员产生错误的示范效应和误导作用，造成公务员队伍法治意识的普遍薄弱以及对有法不依、执法不严现象的广泛认同，于是，在他们所管辖的地区或单位、部门，公务员法规的执行和贯彻势必要扭曲、变形，公务员制度的全面推行和有序运作因此而受阻甚或搁浅。如果这些行政首长位居高层，其所拥有巨大的影响力和辐射力，使得上述“板机”效应所造成的危害更为严重。因此，提高公务员特别是行政首长的法律意识应是公务员法治建设的当务之急。目前需要做的很多，除了上面说到过的确立公务员法律、法规的权威，加强对公务员执法守法的监督之外，办好各级行政学院，对公务员进行正常化的法治教育和法律知识培训，提高公务员的整体知法、执法和守法水平，也不失为一个行之有效的办法，在这方面，各级行政首长应带头更新观念，增强法治意识，自觉地履行公务员法规，引导和带动本地区、本部门公务员法治意识的普遍提高。
（本文作者：江苏省行政学院行政学教研部、副教授）
树立动态的依法行政观
李洪欣
一、新中国政府行政历史的简单回顾与依法行政原则的提出
新中国成立以来，至党的十一届三中全会，中国政府的行政历史可以划分为四个时期。
一是1949年10月至1956年9月党的第八次代表大会。
这一时期虽有宪法、婚姻法、土地改革法、人民代表大会组织法、国务院、地方各级人民委员会组织法、逮捕拘留条例、劳动改造条例、治安管理处罚条例等一批重要法律法规问世，但从行政的实践来看，行政的主要依据还是党的各项方针、政策，法律只起一个辅助作用。
二是1956年9月的八大之后至1966年文化大革命开始。
这一时期中国各级政府的行政方式由受到“左”的思想的严重干扰，八大确立的法制建设方针基本上被搁置，国家各级政府的行政基本上是按领导意志办事，“人治”成为行政的基本主张，法律沦为“办事的参考”。
三是1966年至1976年的“文化大革命”时期。在这时期，党内的“左倾”错误发展到了极端，从1965年2月起，全国人民代表大会长达十年不开会，除1975年那部倒退性的宪法以外，国家没有制定过一部新法律，原有的法律虽然未被明文宣布废除，但实际上已成为一纸空文，完全依一个人的意志行政，行使行政权的人民政府被以阶级斗争为纲的各级革命委员会所取代，国家长期处在一种无法可依的混乱状态。
四是1976年10月粉碎“四人帮”至1978年12月党的十一届三中全会。这一时期虽然短暂，但在党的第二代领导集体与极“左”残余势力的斗争中，通过对国家行政历史的反思，通过对“文革”的反思，第一次确认了法制在国家和社会生活中的地位。
十一届三中全会公报明确指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。中国的依法行政历程由此起步。
党的十一届三中全会之后，在以邓小平为核心的党的第二代领导集体领导下，市场经济所需要的经济民主开始建立；政治上，公民的民主权利受到重视，防范政府越权和滥用权力的意识开始形成。这种经济民主和政治民主要求的产生，为政府行政必须依法原则的提出奠定了基础。依法行政是历史发展到一定阶段的产物，犹如依法治国方略的提出一样，这是国家政治、经济以及法制建设本身发展的结果，当民主政体的政治统治模式得以确立，当一个分工制约的国家权力结构关系得以形成，当全社会都服从法律治理成为一项最基本的社会控制原则，当市场经济被一个国家所接受，依法治国以及随之而产生的依法行政，就成为必然要求。中国在80年代末提出依法行政的原则，正是因为改革开放10年后的中国，政治、经济、法制发展的状况使中国具备了提出这一原则的社会条件。90年代末，当依法治国方略写入宪法之时，依法行政作为政府行政的最终原则已不容动摇。
二、依法行政原则确立的意义与依法行政内涵的变迁
依法行政所要解决的问题就是行政与法两者之间的关系问题，“根据法的合理性来制约行政的随意性”。这个原则对开放以后的中国具有特殊的意义。
首先，依法行政是对人治行政和政策行政的根本否定。新中国虽然实行的是人民民主专政的制度，但正如前述所言，在行政的历史上，一段时期，一些人在按他们的主观意志行政，或者是按缺乏稳定性的政策行政，“行政法基本上被认为是行政管理的手段”。确立依法行政的原则，将使中国政府行政方式发生一个根本的变革，政府行政从此不是哪个人说了算，也不是哪一项政策决定政府行政的方向，而是反映人民意志，由人民选举产生的权力机关制定的法律作为行政的基本依据。
其次，依法行政为依法治国方略的实现提供了重要的保障。按江泽民同志在党的十五大报告中所言：依法治国的客体，是国家事务、经济文化事业和社会事务。而对这些事务和人员的规范，关键在于制约行使权力最广泛的国家行政机关和人数众多的行政官员。宪法赋予国家行政机关的权力涉及社会生活的各个角落，这种公共权力，从其性质上看，不像立法权那样公开，也不像司法权那样被动且有严格的实体、程序法的限制。行政机关有权为被管理者设定义务，有权独立实施行政处罚，并拥有较大的自由裁量权，权力被滥用的可能性最大，因此，依法行政原则的确立，是对行政机关滥用权力的有力制约。贯彻、落实国家80%法律、法规的行政机关、行政官员的依法行政，无疑为依法治国提供了最重要的保障。
再次，依法行政能够保证整个国家行政管理的统一性、连续性和稳定性。现代国家政府行政的特点是一切行政活动在法制的规范下具有统一性、连续性和稳定性。一个国家，只有在行政上有了统一的法律、法规，才能保证政令的统一、行政的有序。而连续性和稳定性，则是社会稳定的重要条件。中国有过“政策多变”的教训，百姓也受过“朝令夕改”之苦，在社会主义市场经济体制建立的今天，管理的统一和连续，是一个不可或缺的条件，而要保证行政的连续性和稳定性，除依法行政，别无他法。
