其二，依法行政有利于规范各级行政机关的行政行为，保护公民和社会组织的合法权益。这主要表现在以下两方面：首先，依法行政可以避免和减少行政权力的滥用。法国18世纪著名思想家孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”包括自由裁量权在内的任何行政权力，都必须由法律授权的行政机关在法律规定的范围内，依照法律的精神和原则行使。行使权力受到法律的制约，这是法治的实质意义。其次，依法行政可以维护公民和组织的合法权益。我国是人民主权的国家，在人民主权的原则下，法律是人民意志和利益的体现，因此依法行政就可以保证行政管理为人民服务的目标，保证在行政管理领域保护公民的人身自由权，保护公民和组织的财产权、参政权、批评建议权、申诉控告权和其他的法律权利。如果行政机关及其工作人员不能始终保持清醒头脑，坚持全心全意为人民服务的宗旨，摆正自己与人民的关系，正确地看待和运用手中的权力，就有可能产生消极腐败现象。解决这个问题，必须依法行政，从严治政，把各级政府和政府各部门行使职权纳入法治化的轨道。
综上所述，依法行政是各级行政机关行政活动赖以顺利进行的基础和保障。各级行政机关的行政活动不依法进行，就无法保证行政管理的统一性、连续性和稳定性，就不能保证对行政管理的监督有统一的标准和程序，就不能保证行政效率的提高，就不能保证行政管理为人民服务目标的实现，依法治国也就无从谈起。
如果说，我们强调依法行政在行政管理中的地位和作用还不能直接得出依法行政是依法治国的核心的话，那么通过对依法行政对于我国社会主义法制国家建设的影响的考察，我们可以更直观、更深切地看到这一点。
第一，从行政机关在整个国家机构中所处地位和所起的作用看，行政机关是主要的执法机关。在我国，一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会，行政机关由人民代表大会产生，对它负责、受它监督。行政机关是权力机关的执行机关，人民代表大会表达意志的最基本途径和方式是制定法律，行政机关也就是执行法律的机关。行政机关作为执行机关，在执法性质上与司法机关是一样的，都从事着以国家的名义，贯彻法律规范，实现国家职能的活动。可以说，没有强有力的执法，立法方面的努力都将失去意义。但行政机关与司法机关相比，所承担的任务却更加繁重。首先，在整个国家机关序列中，行政机关占有的比重最大，拥有的部门最多。
原则上，这些众多的行政机关都承担着一定的行政执法任务。
其中，工商、税务、海关、公安、物价、土地、环境保护、食品卫生、计量等行政管理机关，承担着更为大量、更为经常的执法任务。其次，行政管理的范围涉及经济、文化、卫生、教育、科技、公用事业、治安保卫、福利等国家生活的各个领域以及衣食住行、生老病死等公民个人生活的各个方面。从行政执法的主体看，既有各级政府的执法，又有各级政府业务部门的执法，也还有特定情况下法律、法规授权和行政机关委托的执法。这些都使行政执法活动呈现出了多样性、广泛性、对社会生活干预的直接性特点。再次，在我国法律体系中，我国80%以上的法律、法规和规章都是由各级行政机关负责实施的。可见行政机关作为国家权力机关的执行机关，担负着依法管理国家事务的繁重任务。在整个执法活动中，行使执法处于举足轻重的地位。可以说，法律的执行主要靠行政机关。担负着如此繁重任务，居于如此重要地位的行政机关的各项活动能否依法行政，就成为依法治国的关键。
第二，各级行政机关比其他任何国家机关都更直接地处于管理相对人的权利义务关系的中心。首先，行政机关的职务活动与公民、法人和其他组织的权利和权益息息相关，行政管理的触角遍及政治、经济和社会生活的方方面面。在现代社会中，相当多的民事关系都要直接间接受到行政管理的影响和干预。很多民事行为要经行政机关确认或审批，很多民事纠纷可由行政机关作出裁决等等。在这里，行政机关的依法行政，显然是十分重要的，否则就会影响民事关系的正常发展。其次，在管理者与被管理者这一法律关系中，即在公民、法人或其他组织与行政机关的关系方面，行政机关的依法行政，显然是矛盾的主要方面。行政机关根据法律规定进行管理，实际上也就是要求被管理者严格依法行使权利、履行义务。有了各级政府及其工作人员的依法行政，才可能会有公民的严格遵守法律，才可能切实提高公民的法律意识。行政机关不依法行政，就无法要求被管理者守法。
第三，从行政机关进行行政活动的特点和行政法制建设的现状看，依法行政是依法治国的难点。首先，相对于立法和司法来说，行政具有自身的特点，即行政机关实行首长负责制、行政权力相对集中并具有主动性；为了适应迅速多变的客观现实，行政权的行使还具有快速性和灵活性的特点；行政机关行使行政权力时还拥有较大的自由裁量权。所有这些都使行政机关往往习惯于按个人意志办事，忽视依照法律行使权力，也比较容易侵犯公民的权利。因此，行政机关的行政活动受法律规范便显得尤其必要。其次，从我国行政法制的现状看，改革开放以来，我们的行政法制建设取得了显著成绩，依法行政有了很大进步，但还存在不少问题，主要表现在：政府立法工作还不能跟上形势发展的要求；相当一部分行政管理领域的法律、法规，规章没有得到很好实施，执法不严、违法不究，放弃法定执法职责的现象在许多领域存在，已经带来了相当严重的后果；越权处罚、滥施处罚、以罚代刑的现象仍时有发生；乱罚款、乱设卡、乱摊派已经成为尖锐的社会问题，广大人民群众反映十分强烈；行政执法部门之间职责不清，互相扯皮，有的互相推诿，有的争夺管辖权，有的在执法过程中搞地方保护主义，等等。行政执法中存在的诸多问题，已经严重影响了我国整个法制建设的发展水平。产生以上现象的原因很多，其中，不严格依法行政则是问题的主要方面，如果依法行政不能取得成效，行政执法的上述现象得不到克服，依法治国最终也难以实现。从这个意义上说，依法行政是依法治国的难点。
第四，从中国的法治化道路看，依法行政更显重要。我国是人民主权的国家，国家的一切权力属于人民，人民是依法治国的主体。在依法治国的过程中，激活政府与社会两方面的积极性和创造力都是十分重要的。但应当指出的是，由于我国有很长的封建社会历史，长期处于主要以礼治维系社会秩序，缺乏法治传统的乡土社会状态，过去又实行了多年高度集中的计划经济体制，人民群众的民主法治观念和依法管理国家社会事务的水平还不高，这就决定了中国的法治化道路不会是一个历史自发演进的过程，而是一个国家主导并由政府推进的过程。
在中国实现法治的运动中，至少在运动初期，各级政府起着领导，组织作用和宣传教育作用，是依法治国，建设社会主义法治国家的主导方面，人民基本上是处于接受领导，接受组织，积极响应和拥护支持的角度。一个地区，一个部门的法治工作开展的成效如何，关键取决于当地政府工作的开展情况。在这一过程中，各级政府能否依法行政，将直接影响广大民众的支持状态，影响实现法治国家的进程。
总之，在我国实现依法治国，建设社会主义法治国家这个前无古人的伟大创举中，中国共产党领导下的各级政府的依法行政是依法治国这一系统工程的核心。如朱镕基总理所说：
“各级政府和各部门的工作人员特别是领导干部，必须从巩固我们党的执政地位，维护社会主义国家政权、保障国家长治久安的高度，充分认识加强政府法制建设、严格依法行政的重要性，全面地、切实地推进依法行政，保证改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。”
（本文作者：黑龙江省行政学院法学教研部、副教授）
政府职能转变与当今中国社会之处境和走向
王俊敏
一、经济体制转轨与政府职能转变
目前对政府职能转变的要求，有一个很大的倾向，即口以市场经济为标准来批判政府原有的职能，设定政府现在的和将来的职能。但市场经济本身有不同的模式，至少有资本主义市场经济和社会主义市场经济两种，而现成的模式是资本主义市场经济，社会主义市场经济还处于探索之中。那么这个市场经济标准是指哪一个模式的市场经济标准呢？显然是资本主义市场经济模式的标准。两种模式虽然有共性，但也有个性，用资本主义市场经济模式来规定社会主义国家政府的职能，其实就是抹煞了社会主义市场经济的个性。这不是一个虚假的问题，正如本文第三部分将要谈到的那样，这是一个真实的问题。
即使资本主义市场经济，又有不同的发展阶段，欧美在“二战”前后其市场经济发展就表现出明显的阶段性特征，与此相应，政府职能也发生了很大变化。那么这个市场经济标准又是指哪一个阶段的市场经济标准呢？一般论者对此并不做区分，实际上多指“二战”以前，甚至是指19世纪或者更早的古典自由主义时期的市场经济阶段。这个阶段的市场经济虽然值得我们学习借鉴，但以此来规定今天的政府职能还是有些不合时宜。
所以，仅仅说“市场经济条件下，政府职能应该是什么，不应该是什么”，就显得过于笼统和抽象，难免带有主观主义嫌疑。
如果我们已经建立起市场经济体制，这样说也未尝不可；而问题恰恰在于，建立市场经济体制是经济体制改革的目标，这一目标现在还未实现。简单地说，80年代是计划经济体制与商品经济体制结合的“双轨制”，90年代是计划经济体制向市场经济体制转换的“转轨制”（当然“转轨”也是一种“转舅”），目前仍处于“转轨”的过程之中，何时由“转轨”进入市场经济体制的“单轨”，还不好讲。即使进入“单轨”，市场经济本身又有不同的发育、发展阶段。所以，如果以市场经济标准来设定政府未来的职能，作为政府职能转变的长远目标和方向，是完全可以的。否则，若以市场经济标准来批评政府既定的职能并规定政府现在的职能，规定现实中政府职能的转变，其批评就是没有切中要害的批评，其设定就是不切实际的规定。“要使政府职能适应市场经济体制”，好像是已经有了一个市场经济体制，其实没有，政府职能也“无从适应”。
因此，一定要明确，当今中国社会的处境之一是计划经济体制向市场经济体制“转轨”，而不是已经进入市场经济体制“单轨”，这是政府职能转变的基本前提和条件。所以这次机构改革方案明确指出政府职能转变带有过渡性。比如撤销了不少专业管理机构，有些机构降格变成国家局，还保留了少量的专业机构。就是说，专业管理机构仍然存在，综合管理部门得到加强。但不能因此说机构改革未能触动政府职能，或者说政府职能“转而未变”，当然也不是政府职能“完全转变”，而是“部分转变”。由于经济体制“转轨”的期限现在还不清楚，所以政府职能转变的过渡期限也很难说死，也许这是一个长期的过程，在这个过程中，政府职能需要不断调整，不断转变。
社会转型与政府职能转变由经济体制转轨直接派生又不完全等同的另一社会处境和走向是社会转型，即统制型社会向自主型社会转型。这里所谓社会是从国家与社会关系角度说的，是指除国家机构与制度之外的个人、群体及其之间关系的总和。由于国家机构与制度在我们这里指政府，所以国家与社会的关系适用于政府与社会的关系。又由于我国党和政府总体上是不分的，所以政府在这里有时也包括党的组织，特别是在讲政府职能时也不容易与党的职能完全分开。探讨政府职能转变，人们多从经济体制转轨角度说，而忽视了社会控制模式的转换，公正地说，后者的重要性至少不亚于前者。
改革前中国政府的主要特征是政府不仅对经济全面干预，而且对包括经济在内的整个社会的全面干预，政府职能相应地逐渐扩展到社会生活的各个方面。这就是政府权力关系向全社会的渗透。从社会这一面来说，其主要特征是社会组织的国家化和行政化，即社会的各个组成部分变成了实际上的行政性机构，从而使整体社会变成了行政性社会，行政关系成为一种对社会进行协调与控制的较大范围内唯一起作用的关系。政府与社会这一关系的运行机制主要是“单位制”，即政府通过自己的工作部门来主管各类企业单位、事业单位和群众组织，各个单位再把绝大部分社会成员纳入其中并提供全方位的保障，进而达到对整个社会的协调和控制。在这种政府与社会的关系模式中，社会成员和社会组织很难在政府的行政命令和国家的法律框架范围之外行动，以致于社会自身发展动力机制丧失，社会对政府一面依赖。在这种情况下，要促使社会变革和进步，除动用政府力量，再无他法。政府又不断给自己提出越来越高的目标——工业化、农业集体化、赶超西方国家、现代化，而社会自身的发展又总也追不上政府目标，使社会对政府的依赖也越来越严重。越是这样，政府就越是强化自己的职能，进而带来了政府官僚机构和官僚主义的恶性膨胀，走向了行政效率的反面。
所以，改革不仅是对政府与经济的关系或经济体制的改革，也是对政府与社会的关系或社会管理模式的改革。当然，改革是从经济体制改革人手，而市场是社会空间，企业（社队）是社会组织，政府与市场和企业（社队）的关系其实是政府与社会关系的一个主要方面，其改革也自然影响到政府与社会关系的其他方面。
