3.实行政务公开，提高社会舆论的监督力度。在民主政体下，政府应该对社会负责，不仅政府的性质要求政府这么做，而且产生一届怎么样的政府也受制于社会，但事实上，政府不负责的行为常常出现，尤其是在“共同领域”中。产生这种悖反的重要原因之一是信息不对称，社会组织和个人只能从政府行为的结果来评价是否负责，很难从行为过程中发现并及时制止。并且一般情况下，利益趋动使得政府部门只对赋予其权力的组织或个人负责，而不会直接对社会负责。因此，当出现对社会来说是负责的，而对上级有关组织或个人来说认为是不负责的情况时，政府部门往往不会实施这一行为，情况相反时宁愿实施这一行为。为此，要减少政府不负责行为产生的有力措施之一，就是使政府活动的内容、过程、要求、对某事物处理的程度等政务信息实行公开，使社会公众及时了解，并通过社会舆论予以监督。这可以使政府不负责的行为在过程中加以修正、制止，或使政府不负责的行为结果显露在社会公众面前，使该届政府的形象和威望受到影响。从而制约政府行为。
4.加强道德教育，提高公务员的道德水准。要使政府行为负责，至少有三个条件要满足：一是明确的责任主体，二是健全的制度约束和有力的舆论监督，三是职业道德自律。我们上述提到的措施主要属于前二条。由于社会事务的复杂性或公务员能力不济导致的不负责行为，这里暂不作讨论。公务员的职业道德要求是清楚和明确的，通常在公务员法和公务员行为规范中作出规定和说明，但它在多大程度上化为公务员的行为准则则是一个变量，依具体公务员而定。在现实社会中，职业道德的自律程度将决定公务员在施行某种行政行为时的价值取向。譬如，当上级部门或领导的意愿与社会需要不一致时，按哪一方的要求来行事？在“公共领域”中是与别的部门扯皮、争利，还是主动担当、让利对方？在这里，不论采取何种行政行为都有理由，但却有负责与不负责之别，这就看公务员的价值取向了。又如，明知某种行政行为将遭受制度外处罚或舆论谴责，但能满足私利，这种行为是否施行？其实这也是一个与价值取向有关的问题。要使公务员建立正确的价值观，提高职业道德水准，避免明知不负责行为的出现，加强职业道德教育是重要的手段。
（作者单位；浙江行政学院）
社会中介组织与转变政府职能
侯波
新一轮的政府机构改革已从中央转到地方，其力度和范围是任何一次机构调整都无法比拟的。如何顺利实现政府职能的转变，避免重蹈前几次机构改革“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的覆辙，是当前人们比较关注的一个问题。笔者认为，强大、完备的社会中介组织的形成，是防止这一循环再度出现的前提条件之一。
一、社会中介组织的特征及社会作用
社会中介组织。是指在政府、企事业单位、社会集团及个人之间起桥梁和纽带作用的各种专业性社会机构及组织。主要包括会计、审计、律师、证券、公证、代理、咨询、培训、监理、质量检查与鉴定、行业协会等。它是近年来发展起来的一种新型的社会组织形式，在市场经济发达的国家，这种社会组织不仅数量多，而且在社会生活中发挥着巨大的作用。如日本就有两万多个行业协会及民间经济团体。目前，我国全国性的社会团体已达20万以上，民办非企业单位数量近10万。这些中介组织几乎覆盖了社会生活的各个方面。它的基本特征是：
第一，社会性。也称民间性或非官方性，这是社会中介组织最为显著的特点。所谓社会性指它是根据社会发展的需要特别是市场经济发展的需要而产生并通过为社会服务而生存。也即来源于社会，面向社会，服务社会。在现代社会，在国家、政府、企事业组织和个人之外，还应有一个在他们中间地带起协调、沟通及各种服务作用的社会组织，这就是中介组织，有的人也把它称之谓市场中介组织。显然，这些组织不带有政府行为的特征，它或是社会自发形成、或是从政府部门分离出来或是在政府行为的特征，它或是社会自发形成、或是从政府部门分离出来或是在政府的指导、协助下成立，但无论如何，他们都应像企业一样，通过市场为个人或组织提供服务，是一种社会行为。
第二，权威性。具有权威性而不带有权力是社会中介组织的又一大特点。目前在我国，许多社会中介组织是直接从政府专业部门转化而来，有些行业协会也是在政府的协助下成立的。即使在国外，半官方的社会中介组织也很普遍，由于他们产生的特殊性，这些组织普遍被社会、被本行业所认可，又由于它们掌握的信息广，专业性强，所以具有极高的权威性。我们强调这一点，是为了说明社会中介组织依靠权威、在法律的规范指导下发挥其特殊的社会作用，而不是依靠权力进行运行，这也是它区别于政府职能的特殊之处。
第三，服务性。这是社会中介组织的基本功能。社会中介组织不是公共权力的代表，它只能为社会即为政府、企业、事业、各社会利益集团和公民个人提供信息、技术、政策、公正、培训、咨询、法律、预测等项服务，依靠服务取得社会的认可。这种服务功能具体体现在：（1）沟通。即在政府与社会、政府与企业、企业与企业、地区与地区之间，架起沟通的桥梁，快速、准确、及时、全面地传递信息。（2）协调。即协调政府与社会之间、政府与企业之间、各行业之间、各利益群体之间、各地区之间及本行业内部的各种关系，减少矛盾，消除对抗，避免磨擦和损失，为相互间的谅解和妥协创造条件。（3）咨询。即为政府、社会、个人提供信息咨询、法律咨询、政策咨询、技术咨询和人员培训等。（4）规范和监督。即根据国家的法律、法规和规章制度，来规范和监督企业的经营活动，维护市场正常有序运行。（5）政策导向。在西方国家，社会中介组织对政府的决策行为影响很大，它们影响、诱导着政府的政策导向，使政府的改革和决策更有利于某些群体或利益集团，或使政府的决策更接近于现实，从而为政府的宏观经济调控创造条件。（6）公正。即在经济生活中既要对政府负责，也要对企业、对社会负责，充当公正人的角色。
第四，市场性。社会中介组织属于第三产业，是适应社会、市场发展的需要建立起来的，它们应该像企业一样，按照“优胜劣汰、适者生存”的市场经济原则进行运行。靠为政府、企业、公民个人提供优质的服务，获取报酬，赢得自己的生存权。
二、社会中介组织产生的必然性
社会中介组织做为一个新兴的产业群体，其产生的原因归根结底是由于市场经济高度发展的结果。但细究其因，在我国，目前导致社会中介组织快速发展的原因大致有这样几个：
第一，政府机构改革的推进。随着政府职能的转变，执政党和政府开始作为宏观经济的管理者和经济生活的调节者出现。我国传统的政府经济职能，主要是采取直接的行政手段管理经济事务，各个经济、社会单位成为政治统治的附属物。随着市场经济的发展，这种职能及其实现方式的弊端暴露得愈益突出。经过一段时间的思考与实践，党和政府逐步从正反两方面的经验教训中，得出了要把宏观调控作为实现政府经济职能的转变：由以直接管理为主转为以间接管理为主；由微观管理为主转为宏观管理为主；由搞项目、分钱分物转为搞规划、协调、监督与服务。通过强化宏观调控职能，健全调控手段，政府开始以宏观经济管理者和调节者的角色出现。
这样，政府在转变其职能的过程中，放弃的某些过度膨胀的权力，为中介组织的发展腾出空间。如轻工业部在转变职能的过程中，组建了43个轻工协会，通过培育市场、调节价格、反假打私、反倾销、推荐名优产品等活动，逐渐替代了原轻工业的职能，在优化市场环境和加强行业管理方面发挥了积极作用。
第二，单位职能的分解。单位，是中国社会经济和政治生活的基层组织形式。“企业办社会，校长像市长”很形象地反映了旧机制下的中国单位所承担着的广泛的社会主义和社会责任，承担了相当的政治和政府职能。如组织基层人大换届选举，传达中央和政府的政策、指示，向职工家庭提供基本的民政服务与社会保障，负责计划生育工作，以特定的方式负责职工的失业救济（如隐性失业），参与社会安全事务，解决职工的住房问题，负责职工的医疗保险，照顾离退休职工的晚年生活，举办托儿所，一些较大的单位还兴办子弟学校，为职工提供班车服务等。在改革开放之后，还新增了一些项目，如发放独生子女费，筹资兴办管道煤气、暖气、平房改造等。在单位所承担的这些职能中，有些是政府的，如选举、组织学习、职工的失业保险、医疗保险等；有些职能是社会的，如提供班车服务、办幼儿园和学校；有些属于职工个人的责任，如住房、管道煤气、暖气等。在这多种职责的压力下，单位特别是国有企业很难轻装上阵，以平等的身份参与与三资企业、乡镇企业、私营企业、个体经济的市场竞争。这些现象的弊端已经非常明显，转换企业机制、建立现代企业制度，使企业成为独立的商品生产者和经营者，这是国有企业单位改革的必然趋势。
在这种情况下，单位所承担的社会职能必然复归于社会，相应地就要求大量的社会中介组织能够承担起部分责任。
第三，新兴阶层的出现。改革以前，与高度集中的政府经济职能相适应，执政党和政府通过强有力的国家机器以及人民公社体制、街道体制、单位体制等严密的社会控制网络，将几乎所有社会成员全部纳入政府生活轨道。改革以来，随着多种非国有制经济成分的发展，个体劳动者与私营企业主、部分乡镇企业、“三资企业”以及游离于单位体制之外的文化界人士，开始在法律范围内，独立自主地从事经营和事业活动，逐步形成了国家集中控制之外的社会资源、社会空间。这些新兴的阶层缺乏“归属感”，自然希望有一些能代表他们的利益、表达他们愿望、甚至能够参与政事、影响决策的社会团体的出现，因此，就有了诸如“企业家协会”、“个体劳协”、“私营企业主协会”类似的组织出现。
第四，现代社会出现的新问题。随着市场经济的发展，随着信息社会、知识经济的日益临近，人们深切地感受到：传统的企业的生存，个人的发展，他们自身利益的保障必须依靠政府的帮助、政策扶持和自身的努力，这样的观念很难适应现代社会发展。比如，一个企业，它的产品滞销，人才外流，这些问题提交给政府是无法使问题得到解决的。公民个人企图寻求一个理想的职业，找政府也很难从根本上解决问题。这类问题在现代社会中是大量存在的，它使人们终于认识到：必须大量地借助社会力量，这就为社会中介组织的发展提供了广阔的空间。
三、社会中介组织在转变政府职能中的作用第一，承担部分政府转变职能中让渡出来的微观管理和服务职能，使精简机构得以实现。社会中介组织从其组织性质上划分，可以分为两大类，一类是事业性，如会计、审计、资产评估、物价、合同仲裁、律师、计量、监理、咨询等；一类是社会性的，如职业介绍、婚姻介绍、就业培训、保险、消协等。显然这两类社会中介组织在很大程度上是承担了政府职能部门让渡出来的事务，有些则直接来源于原政府部门。例如，机构改革后原行业主管部门将逐步改组为行业协会。这种协会将是半官方半民间性并以民间性为主的服务性机构，不再具有政府职能，其主要职责是：制定本行业的技术标准，提供行业技术经济信息，对行业发展进行预测，开展经济技术咨询等。
第二，避免新一轮的精简——膨胀循环。在中国，有一种观念根深蒂固，这就是有问题找政府、有问题找单位。政府是公共利益的代表，它的职责就是解决社会生活中个人社会自身无法解决的问题。所以，我们可以得出一个简单的结论：社会中介组织越多，越规范，它所解决的社会问题的能力就越大，需要政府解决的问题就越少，政府就不用也不需要增添机构和人员；相反，社会中介组织越少，社会自身解决问题的途径就越少，积累的问题就越多，政府就必然要拿出精力来管理这些问题，相应地机构就要增添，人员就要扩充，机构就不可避免地膨胀。当然，影响机构设置的因素很多，我们不能简单地把社会中介组织变成和政府机构设置一一对应的惟一因素，但我们不能不清醒地看到，中介组织在缓解政府机构设置压力方面的巨大作用。比如，如果从事律师的人员素质非常高，人们运用法律解决自身问题非常方便的时候，人们有问题就会求助于律师，而不是事事找政府。更何况，现在中国政府正面临着一个十分尴尬的局面，一方面它要实现体制创新，另一方面它又不能不承担旧体制所遗留下来的问题。因此，这次机构改革要达到的目标与所面临的问题和难度是任何一次机构改革所无法比拟的。如果没有大量的、强有力的社会中介组织帮助政府解决一些具体问题、承担政府让渡出来的职能，机构的改革成果就很难巩固。所以笔者认为，社会中介组织的发育程度，是巩固机构改革成果，避免再度发生机构膨胀的一个十分重要的因素。
四、当前我国社会中介组织发展中值得注意的问题
应当看到，在我国，社会中介组织的发展虽然起步较晚，但在短短的十几年间，社会中介组织在社会生活中发挥的作用是巨大的。但我们也不能不看到，目前，我国中介组织的发展还处于一个初始阶段，有许多值得关注和研究的问题，这些问题具体体现在以下几个方面：
第一，社会中介组织的定性问题。关于社会中介组织的作用，政府和社会达到了高度的共识。但在社会中介组织的性质上，即社会中介组织是以市场经济中独立的法人身份，与企事业单位处于相互依存，相互促进，共同发展地位，还是作为政府的一级派出机构，变成政府和社会之间的第二权力机构，在这个问题的认识上是比较模糊的，虽然人们普遍认可社会中介组织不应成为一级政府，但在具体问题的认识上却值得推敲，如有人认为，在社会中介组织中工作的人员应列入国家公务员系列，社会中介组织也可以承担部分管理职能等。
