二、政务效能监察的领导体制
行政监察领导体制是指政府与监察机关之间、上级监察机关与下级监察机关之间、监察机关内部上下级之间的领导与被领导关系、相互的权利义务关系以及相关制度安排的总称。它是监察机关组织体系的重要组成部分，也是监察权运行方式的决定因素。现行的监察领导体制可以归纳为“双重领导与一重指导相结合”的领导体制。
即本级监察机关受本级人民政府和本级党委的双重领导和上级监察机关的指导。在这一领导体制下，行政监察机关呈现以下几个突出特点：
第一，行政监察机关是人民政府内设的专门负责监督职能的行政机关。其法律关系体现为：一是地方各级监察机关负责人的任免主要取决于人民政府首长；二是监察活动根据政府的政治、经济与社会需要统筹安排工作内容；三是案件实行分级管理。
与监察机关平级的行政机关负责人的行政处分取决于政府，对监察机关同级以下的公务人员的行政处分取决于监察机关自身。
第二，行政监察机关与党的纪律检查机关合署办公。重要的监察事项、重要的人事任免和重大案件应经党的纪委常委会讨论决定，按照分级管辖原则处理。
第三，监察业务由上级监察机关负责领导。主要是指廉政监察、效能监察与专项执法监察由上级监察机关予以业务指导。
第四，国务院各部门的监察机关实行派驻，受国家监察部直接领导。地方各级政府职能部门实行纪委监察局和驻在部门双重领导的体制。在双重领导体制下，派驻机构的主要任务是按照纪委监察局的统一部署，结合本部门、本单位的实际，协助驻在部门党组（工委、党委）搞好自律、办案、纠风和源头治理等反腐败的各项工作。
同时，按照党章的有关规定，对驻在部门、所属单位领导班子及其成员和其他领导干部实行监督。对派驻机构的干部也采取双重管理的方式。派驻纪检监察机构中的纪工委正副书记、纪检组正副组长和监察处长以纪委、监察局管理为主，其他干部委托驻在部门管理。
基于上述监察机关的领导体制的具体安排，行政效能监察领导体制可以表述为：
第一，实行“双重领导与一重指导相结合”的领导体制。即行政效能监察机构受本级人民政府和本级行政监察机关的领导，同时，受上级监察机关的行政效能监察机构的业务指导。
第二，“受本级人民政府的领导”是指，行政效能监察机构在本级人民政府和行政效能领导机关（如行政效能建设领导小组）的直接领导下，负责本辖区的行政效能监察工作。经本级人民政府的授权，行政效能监察机构可以成为本辖区负责行政效能建设的主管机构。
第三，“受本级行政监察机关的领导”是指，行政效能监察机构是本级行政监察机关的一个职能部门，它必须在本级行政监察机关的领导下开展工作，其职权范围不能超越《行政监察法》的法律授权。
第四，上级行政效能监察机构对下级行政效能监察机构实行的是行政效能监察业务的指导。它们之间不存在直接的领导关系。但是，凡涉及效能监察业务的重大情况、重要问题和涉及效能的案件，下级行政效能监察机构应当通过其所在的行政监察机关向上级行政监察机关备案。
第五，在行政监察机关内部，实行首长负责制。正职负责人领导本监察机关的工作，对行政效能监察事务有最后的决定权，并对本机关的工作负全责。行政副职按照各自的分工或行政首长的委托，可以分管行政效能监察工作。涉及效能监察与廉政监察相关联的事务，由效能监察部门负责人会商廉政监察部门负责人后，上报分管行政负责人决定，重大事项由正职负责人批准。
（第二节 政务效能监察的组织设计
面对前所未有的挑战，传统意义上的行政组织模式已经难以适应不断变化的社会环境，作为以提升行政组织效能为使命的行政效能监察组织，按照传统组织形式进行设计，将无法担负其应尽的职责。故此，建构灵活、高效和敏锐的行政效能监察组织，自然成为开展效能监察的基础性工作。
一、政务效能监察的组织模式
（一）弹性化的组织设计
设计弹性化的行政效能监察组织，目的是解决官僚制组织僵化和形式主义的弊端。正是这些弊端，使行政组织用简单的方式来回应社会的要求，无法适应变化了的社会需求。而弹性化行政组织的基本出发点，在于通过对行政组织的结构、运行方式等实行技术性变革，增加行政组织的回应性和适应力。一般而言，弹性化行政组织的基本模式和策略主要有任务编组式组织、虚拟组织、功能重叠组织等。
1．任务编组式效能监察组织
官僚组织秉承分工的精神，根据流程、事项、服务对象或区域，将整个行政组织分成一个个的部门乃至岗位。这些部门按照既定的规则和程序来运行。这种组织方式，对于那些例行性事物的处理是非常有效的。但是，行政效能监察所监察的行政组织差别较大，职能各异。同时，行政效能监察具有较强的时效性，在不同时期，行政效能监察工作的项目内容会发生变化。如果按照传统的垂直性与职能性相结合的组织形式，无法应对变化着的行政效能活动。因为，这种组织形式政策与程序的灵活性不够，对变化的敏感度较小，不同的任务与职责难以合作并且缺乏灵活性。
任务编组式效能监察组织，打破正式编制，以问题为导向，且监察人员是具有专业或能力的人组成，能打破行政监察组织的常规或惯性，以分工合作与弹性的思维方式，获得解决方案。将一些部门或人员临时组织起来，专门处理某项事物，待任务完成后，机构即行解散，其组成部门和人员仍回原单位。完成效能监察目标后解散，可以减轻公共组织负担，提高人员和资源的配置效率。这样，不仅能增加效率，而且能提高监察人员的满意感。任务编组是行政组织常见的一种组织方式，它适用于效能监察机构之间职能产生交叉和模糊状态及行政效能监察工作内容的临时性增加的组织环境。例如，当执法监察机构与效能监察机构在职能履行中产生工作矛盾，而这些工作内容本身又难以清晰加以区分时，不去争执职能界限，而以解决问题为出发点，将执法监察机构与效能监察机构的相关人员抽调，临时性组成任务编组式组织，将有助于效能监察工作的有效推进。在行政监察机关内部实施任务编组毫无障碍。但是，如果要吸纳外部组织和人员参加任务编制，在法理上是否可以，值得探讨。
2．虚拟组织
虚拟组织( virtual organization)是将那些运用现代信息科技将不同地方的人连接起来，相互提供、补充信息和资源，以共同实现某一目标。虚拟组织打破了组织原有的结构疆界，打破了组织内垂直与水平结构，以富有弹性的方式，使相关的人员和团体形成一个功能团体。同时，虚拟组织以计划或任务为中心，不以办公地点或组织机构为中心，从而能去除官僚组织的僵化、惯性等缺陷。例如，行政效能讦估是一项专业性、技术性较强的工作，单靠行政效能监察组织是无法完成的，也缺乏公信力。因此，建构一个行政效能监察评估的虚拟组织，吸纳相关专家参加，能够避免缺陷，实现工作目标。再如，兼职行政效能监察员制度。就是为了行政效能监察工作，聘请离退休老同志、人大代表、政协委员、民主党派、企业家等有关非行政效能监察工作人员担任行政效能监察工作的职务。他们的主要职责是在行政监察机关的领导之下，协助专职行政效能监察工作人员对各地、各部门的效能工作进行监察，并协助有关部门进行改进和提高。例如，福建省机关效能建设领导小组曾聘请39位福建省机关效能建设监督人员，协助效能建设领导小组对机关效能建设工作进行监督、检查、评议和明察暗访，及时反映影响行政效能建设的问题，并就行政效能建设提出意见和建议。
但上述一些做法，仅仅是虚拟组织的初级阶段。重要的是如何通过网络整合各监察机关效能监察方面的优势能力，实现效能监察资源的共享。
3．功能重叠的组织
功能重叠的组织，就是在组织中设计不止一个的部门或单元来实现同一个功能。一般而言，功能重叠的组织可以分为四种情况：一是部分功能重叠。即不同部分的机关为同样的服务对象提供同样的服务，就如同人的左手和右手一样。在我国，行政监察部门、信访部门和司法系统为向公务机关提出控告的公民提供类似的救济。二是备份重叠( backup redundancy)。其目的是在主要单位失灵以后，备份系统才发生作用，如预备役和替补队员制度。三是纵向重叠( intandem redundancy)。指的是先后提供同一种服务，如轮班执勤的警察。四是平行重叠( parallel redundancy)。指的是同时提供某种服务，如北京市目前的120和999两套医疗急救系统。
习惯于官僚制组织的人认为，行政组织的设计应秉承“一个萝卜一个坑”的原则，组织和部门之间的功能重叠是组织设计的一大禁忌。因为，功能重叠一方面增加了组织内部的矛盾和秩序的混乱，另一方面扩充了组织的规模，降低了行政效率。然而，从社会的复杂性和动荡性来看，这种设计观无疑具有相当的缺陷。按照该设计观设计的机械式组织，一旦某个环节、某个部门出现问题，则会引起整个行政工作的阻滞乃至整个行政体系的瘫痪。而重叠式设计，则使行政组织在面临外界严峻挑战和突发事件（如某时期某类事项突然增多，某种异常情况出现），或在行政组织内部某个环节出现问题时，能够自动维持组织的正常运转和功能的实现，从而增加组织的弹性和可靠程度。此外，从澳大利亚、新西兰等国家的中央部门的碎片化( fragmentation)改革中，我们也可以看到，功能重叠式组织的设计，可以通过增加行政组织内部的竞争来提高公共服务的效率。
（二）多中心制度安排
多中心体制是美国行政学家奥斯特罗姆提出的一个行政制度安排模式。与弹性化组织着眼于官僚制组织的结构和运行规则的改造不同，奥斯特罗姆的研究出发点在于不同的公共行政组织之间的关系模式，即他所说的“制度安排”。在考察美国政治与行政学理论后，奥斯特罗姆指出，在美国，实际上还存在着另一种有关行政制度安排的理论传统。在这一体制中，所有的政府组织都根据自治原则设计，分散在各个相互独立的政府机构中，这些机构之间管理的事务相互交叠。民主行政体制的原则如下：
(1)行政组织之间的界限和条件源于人民确立和变更这些界限和条件的权利。人民确立和变更政府界限和条件的权利，根据非常规的决策规则才能实施，这些决策规则应当比普通法律更加严格。
(2)行政组织之间的界限和条件，应当以共同利益和限制权力的原则，分配采取行动的权力。对公共官员采取集体行动的权力进行限制，把这些限制与个人权利联系起来。
(3)政府的内部结构设计、各种各样的职位或决策结构的分配等所有重要的决定都经共同委员会考虑，共同委员会成员由社群成员选举。
(4)配置在较大政府单位中不同决策结构的权力要分散，这样每一项权力都能对分配给其他结构的权力行使潜在的否决权。因此，集体行动取决于共存多数的运作，决策结构的成员通过不同的任职年限、代议模式以及不同规模的选民与其选民发生联系。
(5)政府单位之间管辖权的冲突，对公共权威行使的宪政约束的冲突，以及公共服务供给的冲突，都应当接受司法救济。
因此，交叠管辖和权力分散的行政制度设计，亦即多中心的行政体制设计，在奥斯特罗姆的眼中，就成为官僚制行政组织的替代结构。
（三）治理网络模式
治理网络，是指政府和其他社会实体（公民个人、企业、非政府组织等）在政府治理（或公共政策）过程中形成的一种相对稳定的关系形态。要理解治理网络，我们必须抓住以下四个要点：
(1)参与者的相互依赖。参与者之所以要结成治理网络，其前提在于他们之间存在着利益上的和资源上的相互依赖关系。而结成网络的目的，也在于通过资源的交换而实现各自或共同的利益。
(2)多元协调的治理过程。治理网络的行动由各个持有不同目标的参与者进行，治理活动实际上是网络参与者之间相互作用、相互调适的综合。由于大家在资源和利益上彼此依赖，因而，治理网络不存在权威中心。也就是说，没有哪一个参与者具备足够的领导或决定其他参与者的策略行动的能力。由于所有参与者都有各自的目标与利益，因而，我们不应也不可能用某个行动者制定的单一目标来衡量网络治理的效能。但这并不意味着各个参与者拥有的权力是相等的。参与者权力的大小取决于其拥有资源的多少及在网络中的行动策略。
(3)制度化的关系。治理网络包含着各种不同的参与者之间的关系。这些关系的形态不同，便形成了不同的治理网络类型。但是，无论是关系稳定的政策社群，还是关系松散的议题网络，治理网络所代表的参与者关系总是具有一定的深度和持续性。换言之，治理网络代表的是参与者之间的制度化( institutionalized)的关系，不管这种制度是正式的，还是非正式的；是显现的，还是隐蔽的。
(4)治理网络对行政效能监察组织构建的启示。作为二种新的机制，治理网络被认为是在官僚行政和市场均出现“失灵”之后，最有可能取而代之的一种新的治理模式。因而，治理网络的出现，对于致力于提升行政效能的政府来说，意义非凡。治理网络功能在于：
①帮助行政效能监察组织解决执行力问题。治理网络实际上是资源的联盟，能整合各个行动者所拥有的资源，解决行政监察机关执行能力不足的问题。
②帮助行政效能监察组织有效地组织信息的交换或咨询活动。网络为行政效能监察组织与外界的联系提供了渠道，并引进新的成员，有利于政府收集和交换信息。
③制定一些指导原则或标准，以帮助政府实现可持续发展的目标。
④行政效能监察组织的代表不再像以前的行政组织那样是垄断者的中心。许多利益相关者如纳税人、监察对象、利益群体和民间组织，带来了大量的知识和信息。
⑤治理网络意味着公共治理资源的分散化。以前，政府掌握着项目或金钱资源。
现在资源是分散在网络之中。政府通过其在治理中的角色来影响公共投资，而不能左右公共投资的去向。
