当然，放弃"确保粮食生产自给"的观点，并非主张不重视粮食生产、不建设"陇东粮仓"，只是针对自然条件不适合于粮食种植的山区农村，着重强调坚持经济效益原则，充分发挥资源优势和市场交换功能，通过科学的区域规划，以相对比较优势理论为指导，真正做到宜粮则粮、宜牧则牧、宜林则林、宜特则特，把最适合于粮食生产的塬区建成以规模经营为主的商品粮基地，不利于粮食生产的山区则不要强求粮食生产自给，从而形成优势互补，各展所长的发展格局，推动农业经济结构合理调整。
四、农业经济结构调整的主体
只有明确了经济结构调整的主体，调整农业经济结构才有可操作性，也才具有真正的意义。从社会主义市场经济完善和发展的趋势看，分散的农户家庭和政府都不适合于充当经济结构调整的主体，农民专业合作经济组织等中介组织可以有效地联合起分散的农户，从而能担当推动经济结构调整的主体作用。原因是：
1．现阶段，家庭联产承包责任制条件下，农户经济规模小，可营运的资本及商品数量非常有限，小生产与大市场的矛盾突出，为求得基本的生活保障，多样化生产经营是大多数农民的理性选择
单个农户的生产经营对一个区域经济结构调整的效应微不足道，分散条件下农户总体的经营决策未必与结构调整要求的方向一致，许多地区的实践也证明，建立在分散农户家庭基础上的农业经济结构调整很难取得满意的成效。
2．地方政府作为中央政府的代理人，具有特殊职能和地位，其追求的自身的利益目标与当地农民利益最大化目标不一定相同，政府作为结构调整的主体，很可能会把结构调整变成实现自身目标利益的手段
另外，政府以主体身份参与结构调整会排斥、压抑市场机制的作用，阻碍市场经济的发育。
3．中介组织拥有相对雄厚的资产，生产经营和应对市场风险的能力都很强，一头连着市场，一头连着农户，很好地克服了分散农户和政府的不足，是合理的农业经济结构调整的主体
当然，政府必须参与结构调整，而农户是结构调整目标得以实现的最基层经营实体。
五、调整农业经济结构应坚持的原则
各地自然条件不同，经济发展水平也有差异，农业经济结构调整的力度和措施也会不同，庆阳市农业经济结构调整应坚持以下几条原则：
1．因地制宜，发挥地方特色优势的原则
落后地区贫穷落后的原因是多方面的，但很重要的一条是：小农经济思想指导下的求得粮食自给、维持"小而全"的生产方式导致不合理的经济结构，从而制约了当地特色优势的发挥，本市农村的优势大多在于自身条件不利于生产粮食，而有利于生产具有广阔市场需求潜力的农业土特产品。要突破传统思想束缚，把这～资源优势转化为经济优势。
2．市场导向原则
充分发挥市场机制是结构调整成功的关键，依托资源优势生产什么产品，生产多少，只能由市场需求决定。本地农村市场机制的作用还很弱，要采取各种措施，积极搞活流通，加速市场发育进程：举办展销会，政府"搭台"，经济实体"唱戏"；培育中介组织，由农民经纪人引导农民进入市场；发展订单农业，扶持农业产业化经营；加强信息服务；加强市场体系建设等。
3．科技主导，优质高效的原则
采用先进科技和管理改造传统生产经营方式，通过品种的改良、引进和选择实现产品优质化。当然，优质化不能仅限于发展少数精品，应该是相对于单纯追求产量而发展适销对路的产品。对于商品粮基地，追求优质高效不是少种粮食，而是发挥优势粮和加工专用粮，加大粮食转化，实现价值增值。
4．顺应结构演变规律的原则
实现农业经济结构的调整要发挥政府及各经营主体的推动作用，但必须遵循经济发展和结构演变的规律。农业经济结构的演变不仅取决于农产品的商品供给及市场对农产品的需求变化，而且取决于农业人口的科技文化素质、科学技术在农业中的推广应用、工业化和城市化的进程等。结构演进一般表现出：产品由初级原料品向工业加工品转变、品种由单一性向多样化转变、品质由低向高转变、生产方式由传统向现代转变的规律。
六、政府在农业结构调整中的角色定位问题
结构调整已成为新阶段农业发展的主线，是提升农业产业质量、增强农产品国内、外市场竞争力的客观要求。出于发展当地经济的迫切愿望，各级地方政府都采取了积极措施，投入大量人力、物力及财力资源，着力促进农业结构调整，但许多地方成效并不显著，相反，暴露出了很多问题。主要表现在：①习惯于采用计划经济体制下政府办企业的方式，干预农民的生产经营自主权，充当农业结构调整的主体，造成政府职责"越位"。②在没有深入调查研究、没有真正掌握当地资源条件、种植结构及农产品市场需求的基础上，急于求成；搞行政命令，瞎指挥，强迫农民种什么、种多少及怎么种等"逼民致富"。③不考虑本地实际，甚至违背市场规律盲目照搬发达国家或地区结构调整的经验、模式，结果带来很大损失。④形式主义危害严重。上项目、搞开发、组建龙头企业，眼睛不盯着市场，不是真心促进结构调整、发展农村经济、增加农民收入，而是为了应付检查，构建"政绩"工程。
市场经济条件下，市场调节不是万能的，客观上需要政府的宏观调控，而政府部门合理有效的调控措施可以促进经济快速、健康的发展，但政府不能代替市场，不能包办一切，应当有所为，有所不为。在农业结构调整方面，政府的作用主要体现在以下几个方面：①在农业基础设施建设、农业科研领域增加投入，提高农业的生产能力和结构调整的适应能力。②深入调查研究，明确当地资源优势，掌握国内外市场需求的变化趋势，进行科学规划，确定正确的主导产业，通过产业政策调整农业结构。③积极扶持农业产业化发展。在农业产业化经营中，龙头企业处于主导地位，所以推进农业产业化的重点是加快龙头企业的发展，政府要在资金、土地、税收、信贷等方面给予扶持。当然，扶持并不是包办，不是计划经济体制下的政府办企业，要符合经济规律，要让"龙头"企业成为真正自主经营、自负盈亏的市场主体。④建立和健全农村市场体系。要遵循市场规律、合理布局，搞好规划建设，完善基础设施，健全交易规则，强化市场管理。目前，要特别重视建立健全农业信息网络，要大力加强农村信息工程建设，形成一个上下联通、辐射力强的信息网，为农民提供及时、准确、实用的市场信息。⑤加强科技服务和人才培训工作。农业结构调整的过程实质上是农业由单一高产型向多元化的高产、优质、低耗、高效型转变的过程。科技和人才是促使这一转变过程顺利完成的强有力支撑，要重视农业科研和农业技术推广，大力发展农村的文化知识教育和职业技术教育，逐步实施"绿色证书工程"，通过多种形式、多种途径提高农民的科技文化素质，同时培育和发展农民专业合作组织，提高农民的组织化程度，增强农业结构调整的主体能力。⑥实施项目工程。根据本地经济、社会发展的战略方向和当前面临的突出问题确立准确的项目工程，政府利用"项目建设"这一工具引导社会资源，推动农业结构调整。
3．3农业结构调整要跳出"就农业论农业"的局限
实现农业结构的战略性调整是解决庆阳市"三农"问题的有效途径，但许多地方在农业结构调整中往往局限于"就农业论农业"的范围，较多地在哪些产品增加、哪些产品减少的数量关系上作文章，阻碍了农业结构调整的步伐和应有的成效，严重制约了农业及农产品加工业产业竞争力的增强，降低了农业产业链的综合效益。
我国"三农"问题表面上是农业、农村和农民自身的问题，但实际上"三农"问题的总根源在于传统计划经济体制和重工业倾斜发展战略造成的二元社会经济结构的桎梏。长期以来，农民教育农民承办，农村基础设施农民投资，农村基层政府的各项经费农民负担，通过一系列制度安排，农业资源大量地流向工业和城市。农业、农村在大力支持工业和城市发展的同时，庞大的农业剩余劳动力困守在越来越少的耕地上，农村基础设施落后，农业发展后劲不足，这就是典型的城乡分割体制的表现。这种城乡分割、农业支持工业的体制在实际工作中形成了一种普遍的定向思维：解决就业问题，社会保障制度的建设问题等只考虑城市，农业结构调整自然被看作是农业内部的事情。所以，必须打破"就农业论农业"的结构调整局限，使农业结构调整与深化改革、推进城乡一体化发展有机结合。
一、农业结构调整要与深化农村经济体制改革相结合
经济体制是农业结构调整的深层影响因素，没有进一步深化农村经济体制改革的保证，农业结构调整就很难突破"就农业论农业"且局限于数量增减变化的框架之内。经过二十多年的体制改革，农村市场经济的基本框架已初步形成，但在许多方面还没有到位，有待进一步深化。实现农业结构的战略性调整要与以下几方面的体制改革结合起来。
1．与财税体制改革结合起来
现行的分税制形成了"财权上收、事权下放"的态势，具有较强的包干体制色彩，形式上，中央与地方各级政府之间权责明确，税收分配关系合理，但实际上，由于经济发展不平衡，许多落后地区乡（镇）政府的公共财政困难，几乎没有能力向本地区农民提供必需的社会公共产品，甚至连"吃饭"财政都不能保障。同时，分税制强化了地方政府的实体化倾向，使得以行政区划为界的贫富差别更为明显，阻碍了农业区域分工的合理化，导致农业区域结构趋同。因此，要按照事权与财权相对应的原则，深化税制改革，建立规范的转移支付制度，增强地方政府提供公共产品的能力；要积极创造条件，深化农村税费改革，逐步取消农业税，减轻农民负担，促进农业区域分工合理化，为农业结构调整提供宽松的环境条件。
2．与户籍制度改革结合起来
传统城乡分治的户籍制度把农民约束在有限的耕地上，阻碍了农业劳动力的自由流动，从而进一步固化了二元社会经济结构，造成了事实上对农民的身份歧视，要彻底废除原有的城乡户籍制度，采用户籍登记管理制，使农民与城镇职工的"身份界限"逐渐淡化，为农村劳动力的自由流动清除掉制度障碍，促进农业结构调整。
3．与建立和完善农村社会保障体系结合起来
农村社会还缺乏完善的社会保障体系，土地仍是农民生存的"天然保障"，因此，许多在城镇工作的农民宁愿过"西栖"生活也不肯放弃农村的土地，这一现象影响了农业劳动力的自由流动，阻碍了农业土地的相对集中，不利于农业结构调整，要建立个人自由参保为主、分层次的、城乡统一的社会保障制度，包括与个人收入无关的基本生活保障和联系个人收入、与个人缴费多少有关的其他保障。
4．与完善土地流转市场结合起来
农业结构调整客观上要求土地资源能够合理、有序地流转，在以家庭联产承包责任制为基础的双层经营体制下，土地使用权可以依法流转，但由于多种因素制约，土地流转的规模还非常有限，必须采取措施进一步发育和完善土地流转市场。在坚持和完善家庭承包经营责任制的前提下，通过积极培育农民企业家队伍，完善社会保障体系，建立城乡统筹就业制度，因地制宜发挥市场体制，采取多种形式促进土地交易以及加强农地交易的法规建设和市场管理，推进农地使用权市场流转，加快农业结构调整。
二、农业结构调整要与农业产业化经营结合起来
农业产业化以其全新的制度安排，在没有改变家庭联产承包责任制的基础上，实现了农业生产、加工和流通的有机衔接。解决了小生产与大市场的矛盾，促进生产要素优化配量，提高了劳动生产率，从而改变了农业弱质性缺陷，增加了农民收入，推动农业和农村经济跃入一个新的发展时期。从一定意义上说，农业产业化经营机制是广大农民为解决农业结构性矛盾对生产和收入的影响而创造的。采用这种经营机制，以利益为纽带，实行生产、加工、销售一体化经营，把农业生产结构、农村产业结构的调整与市场消费结构的变化有机地联结起来，顺应了农业结构调整的需要。
1．农业产业化经营对促进农业结构调整具有重要作用
实行农业产业化经营后，龙头企业直接面对市场，广大分散经营的农户与龙头企业建立购销关系，所以农业结构调整实际上是对农业产业化经营链条中农产品生产基地的生产结构的调整，具体而言，农业产业化经营对促进农业结构调整有以下几个方面的作用：
（1）引导农户生产经营，从而实现农业结构调整。结构调整的目的是为了生产出适应市场需求的农产品，所以，必须以市场为导向。土地家庭联产承包经营的农户，规模细小，经营分散，结构调整建立在农户各自独立决策的基础上，受各种因素制约，农户单个家庭的决策与市场需求未必一致。而农业产业化经营把农户的小生产与大市场连接起来，龙头企业拥有较强的经营管理能力，对市场需求变化的把握准确，能及时地通过农产品生产基地向农户传递市场信息，引导农民合理地确定主导产业和生产规模。农户生产的产品由龙头企业收购，龙头企业为农产品生产者开辟了稳定而广阔的销售渠道。总之，农业产业化经营通过市场牵动龙头，龙头引导基地，基地带动农户，合理确定区域主导产业和生产规模，在实现农业资源依靠市场合理配置的同时引导农业结构调整。
