1．因地制宜，鼓励、扶持发展各种形式的农民专业合作经济组织
由于各地自然、经济、社会条件不同，发展程度不一，农民的困难和需求各异，农民专业合作经济组织的创建和发展不可能采用统一的模式，尤其在目前发展的初期阶段，要因地制宜，尊重农民的创造，只要能解决农民的实际困难，改善农民生产经营的境况，对农民有一定好处的专业合作组织就要鼓励和支持，坚持多样化，不要强求一律。在现有条件下创建和发展农民专业合作经济组织有两条途径：其一，"另起炉灶"，农民自发重新创建各种新型合作组织；其二，充分利用农村社会现存的传统组织资源，发育壮大新型合作组织，以下谈谈利用传统组织资源，发展新型农民专业合作组织的问题。
农民自发创建的各种新型合作组织在发展中往往会遇到资金短缺、资源不足等问题的限制，利用传统组织的各种资源，必然加快其发展。①利用供销合作社领办农民专业合作经济组织。以供销社为母体，利用供销社的组织网络、人力资本和物质资产，培育、领办、促进农民专业合作经济组织的发展，创立供销社运作的新机制。农民专业合作经济组织不是被动地接受供销社的领导，不是供销社干预合作组织的决策、通过合作组织消化供销社的负担，从而拖垮合作组织，而是充分发挥自助组织的主动性、灵活性，最大限度地利用供销社这一传统组织拥有的资源，发展壮大自己，最终要以农民专业合作经济组织为主体改造、融合和"吃掉"供销社，使农民真正成为供销社的主人。显然，利用的前提是改造，要迫使传统的组织资源进行市场化取向的改革，通过专业合作组织改造供销社这一方式，成功的关键是理顺农民专业合作经济组织与供销社之间的产权关系。随着农民专业合作经济组织的发展壮大，要逐渐将供销社的资产或股份赎买过来，使供销社真正成为农民自己的合作组织。必须清楚地看到，处于起步阶段的农民专业合作组织经济实力薄弱，合作形式不规范，要彻底融合、改造供销社的组织资源需要一个漫长而艰难的过程。②恢复乡村合作经济组织的功能。农村以家庭联产承包经营为基础的双层经营体制确立以来，村级社区合作组织事实上已退出了生产经营领域，原有的最重要的为农户提供统一营销服务的功能已逐步由社区内的专业大户或其他组织取代，村级社区合作组织所提供的服务主要是公共物品，作为农民自己的合作经济组织，面临着功能的归位。乡级合作经济组织早已名存实亡，失去了作为农民合作经济组织的功能：从发展趋势看，乡（镇）农业技术服务部门的改革将成为乡级社区合作组织重建与功能恢复的切入点。
2．积极组织培训，普及合作组织知识，实施"农民企业家"人才工程
懂管理、掌握合作组织知识的人才是庆阳市创建、发展农民专业合作经济组织最稀缺的资源，作为市场经济发展中产生的一种新生事物，农民对专业合作组织的认识和接受需要一个过程，开展有针对性的知识培训可以加快这一进程。目前的培训工作可从三个方面进行，第一是对广大农户进行分期分批的合作知识普及培训，让广大农民真正了解到什么是专业合作组织，为什么要成立专业合作组织，专业合作组织能为他们带来什么实际利益等。第二，是对县、乡主管农业、农村工作的领导及合作组织的负责人进行普及和提高培训，除合作组织的一般知识而外，在创建和发展农民专业合作经济组织中政府介入的必要性、介入方式及政府的角色应是他们重点掌握的学习内容。第三，对有一定文化知识基础的优秀青年农民、专业大户、科技带头人等进行全面提高培训。可考虑一个行政村一名，进行为期1-2年的大学培训，这样，不仅使他们全面掌握农业、农村经济发展、农民合作组织的基本知识，更重要的是在各种现代文明成果聚积的大学环境中培养他们开放的思想、积极的合作意识、顽强的创业精神，通过培养"精英"，使他们成为创建和发展农民合作经济组织的领头人，为造就未来农村社会大批农民企业家储备人才资本。
3．营造良好的外部环境
首先，农民专业合作经济组织的健康发展需要有关法律的支撑和保障，在国家有关合作组织的立法还没有出台之前，应根据当地情况通过政府政策规定的方式为其发展创造宽松的外部环境，要尽快明确农民专业合作经济组织的法人地位及工商登记的具体问题。要充分考虑到，处于起步阶段的农民专业合作经济组织经营规模小，经济实力弱，对内以社员互助为主，有较强的公益性，对外追求利润，与普通企业相同，具有社团法人和企业法人的双重属性。其次，要改善农民专业合作经济组织的融资环境，加大政府的政策支持力度。增加政府对农民专业合作经济组织的财政支持，鼓励农村信用合作社选择制度健全、绩效良好的农民专业合作经济组织试行流动资金贷款的信誉担保制度，扩大担保的范围及贷款额度。要把农民专业合作经济组织纳入执行政府农村经济政策目标的组织体系中，在扶持农业产业化项目、开展农产品商品基地建设、小流域治理等方面优先选择农民专业合作经济组织作为重要的实施载体，创造各种机会发展壮大农民专业合作经济组织。
4．加强农民专业合作经济组织自身的建设和规范化管理
第一，要建立以社员为主体、明晰的产权制度。第二，建立完善的农民专业合作经济组织的章程，为农民专业合作经济组织的创建和长远发展奠定最基础的制度规范。第三，建立健全农民专业合作经济组织的组织机构，包括最高权力机构社员（代表）大会、执行机构理事会及监督机构监事会，确保农民专业合作经济组织内部实行民主管理，杜绝个人控制并利用农民专业合作经济组织来发展自己经济实体的现象的发生，保护全体社员的利益。第四，建立健全财务管理制度，实行财务公开。第五，树立"诚实、公开、社会责任、关心他人"的合作理念，增强农民专业合作经济组织的凝聚力。第六，制定科学、有效的经营战略，树立合作组织良好的社会信誉，打造合作组织品牌，提高农民专业合作经济组织的市场竞争力，促进农民专业合作经济组织向更高的层次发展。
5．发展农民专业合作经济组织，要对"经典合作制度"进行创新
国际合作社联盟公认的六大原则是：①自愿原则，"入社自愿，退社自由"。②民主原则，一人一票表决。合作社的权力机构是社员民主选举产生的社员代表大会，执行机构是理事会，监督机构是监事会。③股金原则，对人股资金支付利息，利率应严格加以限制（主要是体现劳动互助的关系）。④平等原则。⑤教育原则。⑥联合原则。但各地农村经济、社会发展不平衡，同一区域农民的贫富差距也是客观存在的，农民专业合作经济组织的创立、发展需要广大农民自愿参与，也需要大量资金和"精英"的带领，所以在实践中有必要对"经典合作制度"进行创新，主要表现在以下三个方面：第一，对社员的自由退出机制作出适当限制。第二，在"一人一票"表决权的基础上，吸取股份制的优点，增加持大股社员的权力。第三，对人股资金除支付利息外，要考虑一定范围的按股分红。
6．先搞好试点，再总结推广
实践证明，"先试点，后推广"是扶持任何新生事物发展壮大的有效工作模式。在整个农村地区全面发展农民合作经济组织困难重重，阻力很大，但集中有限资源搞几个试点项目相对要简单的多，更重要的是试点成功，可以让农民从活生生的事实中看到农民专业合作经济组织的好处，激发更多的农民主动参与农民专业合作经济组织。同时，从试点中政府领导部门可以在实践中总结、掌握指导农民专业合作经济组织创建和发展的经验，然后再去指导实践。也可以吸引各种社会力量积极参与，促进农民专业合作事业快速发展。
1．3以深化农村税费改革为契机完善村民自治组织
20世纪80年代初。我国人民公社体制被废除后，在乡（镇）一级设立了乡（镇）党委、乡（镇）政府及乡（镇）合作经济组织；在村一级成立了村党支部、村民委员会及村合作经济组织。截至1992年，庆阳市共有146个乡（镇）人民政府，（目前，经改革合并后实有141个）1485个村民委员会。村民委员会在性质上属于群众性自治组织，根据1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的法律精神，村民自治的范围主要是承接农村人民公社体制废除后农村基层社会管理的一定职能，诸如：办理本村公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安等，村民委员会不直接从事生产经营活动和承担政府管理职能。但行政村属于乡（镇）政府管辖，政府工作最终要落实和延伸到村，长期的政府职能的错位和强大的行政压力，作为群众自治组织的村民委员会变成了拿群众的钱，为政府办事的"准政府"组织，难以担负为本村提供公共产品、维护农民合法权益的重任。村民委员会的职能需要回归。
一、村民委员会的行政化过程
村民自治的初衷是通过家庭联产承包责任制农民获得经济自主权的同时，国家下放权力，以村民自治体制赋予农民政治自主权，从而，在新的历史条件下构建农村民主化治理的方式。
20世纪80年代初中期，一方面，我国农村改革全面展开，家庭联产承包责任制的实行，农民获得了充分的生产经营自主权，生产积极性空前高涨。且由于国家提高了农产品的价格，农民从中获得了一定好处，农村社会矛盾较为缓和，这种状况为村民自治的生长、发育提供了较为宽松的社会环境，国家也因此将村民自治作为人民公社体制废除后治理农村的一种新的制度选择。另一方面，这一时期我国的改革刚刚开始，总体上还处在计划经济体制下，加之当时粮食短缺，全国人民的吃饭问题还没有解决，国家对农业和农村的计划管理仍很严格，农村工作的头等任务就是计划生产。根据农副产品统购统销和派购政策，从上向下安排农业生产指标，对农民来说，长期受计划经济体制的管理，完成政府的生产指标已成习惯。但随着家庭联产承包制的推行，农民有了生产经营的自主权，种什么或不种什么不再是政府计划安排。计划经济体制在最基层农户经营方面的改革，使得乡（镇）政府在落实国家农业生产指标时遇到了前所未有的阻力，完成政府下达的生产任务便成为考核基层干部的主要指标，村民委员会也理所当然地成了乡（镇）政府完成国家生产任务的最好"助手"，"要粮"的重任逐渐地落在了村民委员会的肩上。村民自治从一开始就受到了行政"约束"。
