至于我国人均拥有电信线路以及人均通信流量方面的落后，更是一个不争的事实。1999年我国电话主线普及率为每百人8.64线，比世界上一年的水平（每百人14.26线）低40%；其中，乡村地区固线的主线普及率只达到每百人3.93线，全国尚有21%的行政村没有最基本的电信设施。根据1998年全国国际通话流量和1999年全国国内长途通信流量，我国人均每月分别完成国际长途通信0.12分钟，国内长途通信4.1分钟。本文的观点是，人均电信能力和电信消费水平才是衡量一国电信业发展程度的中心指标，因为这一指标不但真正代表了电信市场本身的“厚度”，而且反映了运用现代信息技术武装整个国民经济的范围和深度。我们必须看到，虽然中国已经成为电信网络规模方面的一个世界大国或强国，但从人均电信能力和人均电信消费水平的角度看，中国至今还是世界上一个相当落后的国家。
因此，在继续扩大我国电信网络总规模的同时，迅速增加我国电信业务流量并逐步提高我国人均电信消费水平，应该成为电信业发展的战略目标。为此，需要在我国电信市场的“上部”，也就是在大都市、发达地区和企业用户市场上，显著改善电信服务的质量、增加电信供给的多样性和可选择性，促进各个产业部门大量、广泛利用迅速发展的当代电信技术和信息技术；同时在电信市场的“底部”，也就是普通家庭用户、中小城市、小城镇和农村地区市场上，通过大幅度降低基本电信消费的价格来推动电信消费的普及。在这样的背景下，我们尤其不能对我国电信业刚刚形成的市场体制估价过高。因为我国电信市场的“上部”尚达不到“双寡头竞争”的标准，而庞大的“底部”依然一家独大或独家垄断，这样的体制难以有效刺激我国电信流量的显著增长和人均电信消费水平的持续提高。更不能忽视的是，带有明显结构性缺陷的电信市场体制并不能自动升级为更全面和充分竞争的市场体制。这方面，亚洲一些国家和地区，特别是日本电信业开放市场的经验教训，提供了有益的启示。
日本教训：既得利益胶着缠住电信市场的开放
日本电信业从1985年起开放市场竞争。这仅仅比英国电信业改革晚了4年，比美国完成肢解AT&T晚了一年。日本电信业开放市场首先要解决的问题，是消除NTT公司（日本电报电话公司）对电信市场的独家垄断。这同欧美电信业改革的首要任务是一样的。当然，日本只能在其本国的历史传统和现实约束中提出问题和解决问题，因此其改革方案虽然不能不受到欧美电信改革的影响，但实际执行的结果既不同于欧洲模式，也不同于美国模式。1985年4月日本颁布《电信产业法》（Telecommunication Business Law），规划了日本第一波电信市场改革的框架，主要是：第一，NTT公司改变其国有公司的性质，通过向市场出售股权改为上市股份公司；第二，在国际长途、国内长途、地区性通信、卫星通信、移动通信、寻呼等七个电信服务市场，引进新的电信营运商（New Common Carriers， 简称NCC）参加与NTT的竞争。简言之，开放民营和市场竞争，构成1985年日本电信业改革的两大要点。
日本法律将允许进入电信市场的新营运商明确分为两类：第一类是拥有电信传输网络的电信营运商；第二类是租用第一类营运商网络专门从事各类电信服务的营运商。依照法律的规定，第一类电信营运商要向日本邮电部申请特别的经营执照，在进入—退出、价格和服务质量等方面接受邮电部的管制，外资可以参股但股份不得超过30%，；第二类电信营运商只要注册并“知会”邮电部就可以进入电信服务市场，按照民法经营，没有特别的行业管制，外资进入也不受任何限制。第二类电信营运商又被分为两个亚类：普通第二类电信营运商从事电信增值业务，而特别的第二类电信营运商可以从事国际和全国范围的电信线路出租业务（leased line service，实际就是电信线路的转租，因为第二类营运商不拥有自己的电信传输线路）。
1985年的日本电信改革迅速改变了日本电信产业的制度框架。《电信产业法》结束了NTT政企不分、作为邮电部直属公司的特权地位，并向社会出售部分股权（虽然到1989年日本政府仍然持有2/3 NTT的股权），更名为上市公司。更重要的是，日本迅速打破了原NTT对电信市场的独家垄断。1985年当年日本政府就批准3家经营国内长途电信业务的新营运公司、两家卫星通信公司和数家经营地区性和移动通信的公司进入市场。1989年10月，两家新的营运商进入日本国际长途电话市场。到1990年，全日本第一类电信营运商包括NTT在内总共达到59家（Hajime Oniki， 1993： p.69）；而根据1995年2月的统计，日本第一类电信经营公司共引进97家新营运商与NTT展开竞争，其中，国内长途电信公司3家（加上NTT共4家竞争），地区电信公司10家（加上NTT共11家），国际长途电信公司3家（加上原来的NTT电话公司共4家），卫星通信两家（都是特别第二类营运商，转租NTT线路并经营卫星通信业务，加上原NTT共3家），移动、寻呼和PHS（Personal Handphone System，个人手机系统，类似我国的城市流动电话）共79家，加上NTT直属的NTTDoCoMo的9家，共88家公司在市场上竞争（Ryan， 1997：p.21）。至于第二类电信营运商的数目就更多了。到1995年2月日本特别第二类电信公司共43家，普通第二类电信公司达2000多家（Ryan， 1997： 23）。至此，除了市话市场仍然由NTT独家垄断之外，在日本所有其他电信服务市场上，都形成了3家和3家以上电信营运商开展市场竞争的格局。
从打破垄断、形成数网竞争体制的角度来看，日本电信改革的经验与美英电信改革模式是一致的。但是，日本的电信改革还是带有鲜明的日本特色。主要是，日本既没有像美国那样肢解原独家垄断公司并实行分业禁入，也没有像英国那样建立两家综合电信服务商之间的“双寡头竞争”。日本的做法是允许竞争商分业进入，但保留原垄断电信公司综合经营所有电信业务（包括市话在内）的地位。因此，日本1985年电信改革的结果是，一家综合营运商（NTT）在不同的电信市场上面对那些新进入的、通常从事分业经营的新营运商（NCCs）。从每个电信市场单独来看，虽然市场参与者之间的实力相差悬殊，但数网竞争毕竟已经形成。但是，NTT掌握着其任何竞争对手都不具有的两件法宝：第一，控制所有电信服务最后都要通过的市话市场：第二，跨电信服务种类的综合营运地位。因此，新电信营运商们真正要与NTT实际展开市场竞争，还是困难重重，因为NTT的市场优势并不完全来自其管理和技术基础。
日本政府试图实行不对称管制来矫正其电信市场上的结构性缺陷。这里所谓“不对称管制”，就是政府对于仍然保留市场垄断地位的原电信营运商采取更加严格的价格管制和市场行为限制，以及施加更重的管制负担（如普遍服务的义务），甚至通过价格歧视限制原垄断商、扶持新进入的竞争者。这方面的典型例子，就是日本邮电部自1985年后，一直将新电信营运商的价格定在比NTT同类电信服务的价格低10%~20%的水平，以使得新电信营运商具有更强的市场吸引力（1989年后，国际长途的新电信营运商定价比NTT低20%）（Oniki， 1993： p.72）。为了尽快形成数网，日本政府运用行政手段为新电信营运商建设新网提供种种便利；日本电信管制部门甚至“非正式地”命令NTT将一部分电信工程师派到新电信营运商“帮助工作”。这类“不对称管制”在欧美电信市场开放时也曾被广泛用来加快竞争体制的形成。但是，日本的教训是，仅仅靠政府的不对称管制难以消除电信市场的结构性缺陷。到1989年底，虽然日本第一类电信营运商已经达到上百家之多，但除了寻呼以外，NTT仍然占有每一个电信服务市场90%以上的市场份额（Oniki， 1993：p.73）。换言之，电信改革4年之后，日本电信市场的竞争程度还是远远达不到“双寡头竞争”的水平。
市场竞争不足在日本电信业的效率上表现出来。电信价格依然昂贵，技术创新和技术进步与日本第二世界大国地位远不相称，电信服务质量达不到国际一流水准。80年代末，日本用户初装电话的平均成本高达700美元；国内长途通话费用比美国贵100%以上。在所有因素当中，NTT对基础电信网络的垄断性控制是决定性的：全部新电信营运商总收入的50%作为接入费（Access Charge）交给了NTT。缺乏基础网络层次的市场竞争，根本难以确定合理的接入费标准。例如，一家新电信营运商抱怨，NTT收取的接入费中包含着NTT的广告成本，这等于将NTT吸引顾客的费用强加到竞争对手的头上（Ryan， 1997：p.28）。政府管制当局并不能用行政手段来决定接入费，因为要在NTT庞大的综合经营成本中确定究竟哪一部分可以真正算是接入成本，本身就意味着高昂的管制成本。
为了消除日本电信体制尚存的结构性缺陷，1989年直属日本邮电部的电信产业指导委员会发表了关于把NTT的长话业务与其市话网络分拆的报告。但是，这一构想刚刚提出就遭到利益相关方的反对。NTT高级管理层摆到桌面上来的理由是，分拆将削弱NTT对研究开发的投资，同时由于分拆消除内部交叉补贴而导致农村电话费率的上升。日本政治人物对于农村问题从来十分谨慎，因为农村选票对于大选的影响重大。通产省的反对意见代表了许多电信设备供应商的利益，这些设备供应商与NTT这个超级大主顾多年的商务关系所形成的既得利益，可能由于NTT的重组而不保。因此，邮电部虽然发表了这份报告，但并没有能力推进分拆方案的实施。
从1989~1995年，分拆NTT的方案被延误了整整6个年头。当然，在保留NTT独家综合电信经营商特殊地位的前提下，NTT也实施了若干改革。主要是：第一，1992年，NTT的移动通信本部从NTT分离出来组成独立经营的NTTDoMoCo公司，但仍然由NTT控股；第二，NTT宣布允许竞争者在任何存在NTT交换设备的点接入NTT网络；第三，NTT通过裁员和改善内部管理提高经营绩效，并在此基础上数次降低接入费和通信资费。但是，NTT凭借对市话的独家垄断来加强其不平等竞争优势，仍然是日本电信市场的一个基本缺陷。因此，1996年3月，日本电信产业指导委员会再次提出分拆NTT的具体方案：第一，将NTT分拆为一个长话公司和两个地区性电话公司；第二，NTT长话公司主营国内固线长途、数据传输、移动通信和PHS；第三，准许NTT长话公司进入国际电信市场，但同时也准许日本的国际电话公司进入国内长途；第四，两个NTT地区性电话公司主营本地区电话和市话业务，且可以进入其他地区的有线电视和信息服务市场（但在本地范围还是禁止）。
显然，新方案不但要像12年前美国分拆AT&T一样分拆NTT，而且考虑到了长话市话分业的后继行动：在国际国内长途市场上开放互相进入，并允许地区性电话公司在外地进入有线电视市场。问题是新方案不但再次遭到NTT和日本通产省的反对，而且其他利害相关方也加入了反对派阵营：担心分拆导致大幅度解雇和员工利益受损的日本电信产业工会，担心NTT股票市值下跌的投资机构和公众投资人，担心股市振荡的日本大藏省。顾虑政局稳定的自民党和社民党联合政府甚至一度作过以下决定：推迟任何涉及NTT问题的决策（Ryan， 1997：p.27），而日本国会领导人扬言绝不通过分拆NTT的法案。1997年日本国会终于通过“重组NTT”（而不是分拆）的新法律：原NTT改为控股集团公司，分别绝对控制新独立出来的NTT长话、东NTT和西NTT（两个地区性电话公司）以及NTT多媒体工程公司的股权，同时仍然控制着原来在NTT系统内独立的经营公司（如1998年已经上市的NTT移动）的股份。这就是说，原来庞大的NTT分拆方案系统仅仅在经营层面上按照不同的电信业务“分立”，但是在股本结构上，所有“独立经营”的NTT系列的电信公司都受控于同一个财务资本集团。1999年7月，也就是日本邮电部第一次提出分拆NTT方案的10年之后，NTT完成了挂牌重组。现在，法律授予NTT控股集团公司的职责是 ，其旗下上百家控股公司和参股公司，统统在控股集团公司的协调之下。
